II SA/Lu 78/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił przyznania Z. W. zasiłku okresowego na opłacenie usług opiekuńczych. Organ wyjaśnił, że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, łączna wysokość jego dochodu wynosi 791,34 zł miesięcznie, na który składa się renta w kwocie 591,34 zł miesięcznie oraz pomoc w postaci zasiłku celowego przyznana do 31 grudnia 2009 r. w ramach programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w wysokości 200,00 zł miesięcznie. Mimo, że dochód wnioskodawcy przekracza kwotę dochodu uprawniającą do świadczeń finansowych z pomocy społecznej, która zgodnie z art. 8 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 Nr 175, poz. 1362 ze zm.) wynosi dla osoby samotnie gospodarującej 477 zł, decyzją z dnia [...], Nr [...] po rozpoznaniu wniosku z dnia 26 listopada 2008 r. przyznano Z. W. specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi na okres od 22 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. w wymiarze 6 godzin w dni powszednie z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych, określając odpłatność za specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowy zakres świadczonych usług. W uzasadnieniu podano, że wnioskodawca dysponuje orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w L., gdzie został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Organ podkreślił, że powyższe specjalistyczne usługi opiekuńcze zostały przyznane Z. W. z uwagi na chorobę psychiczną, są dostosowane do jego potrzeb i świadczone przez osobę z odpowiednim przygotowaniem. Mimo to Z. W. wnioskiem z dnia 26 maja 2009 r. wniósł o przyznanie zasiłku okresowego na sfinansowanie pomocy osób drugich do czynności wykraczających poza zakres specjalistycznych usług opiekuńczych, wymienionych we wnioskach z dnia 21 stycznia 2009 r. i 4 lutego 2009 r. takich jak: rąbanie drewna, składanie i noszenie węgla czy koszenie trawy. Pismem z dnia 11 czerwca 2009 r. Z. W. ponownie wnioskował o przyznanie mu zasiłku okresowego. Według organu wskazywane przez wnioskodawcę prace nie mają charakteru stałego, są sporadyczne i dla ich wykonywania nie jest potrzebne przyznanie wnioskodawcy zasiłku okresowego na ich opłacenie. Stan zdrowia wnioskodawcy nie wyklucza wykonywania przez niego samodzielnie lub też przy asyście opiekunki prac, które powołuje we wnioskach. W sytuacji natomiast kiedy - jego zdaniem - nie jest w stanie ich wykonać, to może zlecić je osobie, której zapłaci z własnych środków. Z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego organ podkreślił, że żądanie wnioskodawcy przyznania zasiłku okresowego rozpatrywał w oparciu o art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, który dopuszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach przyznanie zasiłku okresowego. Jednakże w ocenie organu w sprawie niniejszej nie zachodzi taka sytuacja, ponieważ Z. W. została już udzielona pomoc zabezpieczająca jego potrzeby. W odwołaniu od decyzji Z. W. podniósł, że zakres obowiązków przyznanej mu opiekunki nie obejmuje "prac ciężkich", co uzasadnia udzielenie mu zasiłku na opłacenie pomocy. Zarzucił, że organ niewłaściwie wyliczył kwotę jego dochodu poprzez uwzględnienie przyznanych zasiłków i wniósł o merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Wskazał ponadto, że wniosek z dnia 11 czerwca 2009 r. dotyczy usług specjalistycznych oraz, że wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku. W odwołaniu podniósł też kwestię wadliwego postanowienia z dnia 10 lipca 2009 r. dotyczącego wyłączenia pracowników socjalnych, a także jego błędnego pouczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zaakceptował ustalenia stanu faktycznego oraz ich ocenę prawną, dokonaną przez organ pierwszej instancji. Podkreślił, że dochód wnioskodawcy został ustalony prawidłowo i przekracza on ustawowe kryterium dochodowe, kwalifikujące go do otrzymania bezzwrotnych świadczeń z pomocy społecznej. Powołując się na treść art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, organ ten podkreślił, że z uwagi na sytuację materialną i zdrowotną strony, sprawę rozpatrzono pod kątem szczególnie uzasadnionego przypadku. Jednakże z uwagi na dochód i udzieloną już pomoc niemożliwym jest przyznanie zasiłku okresowego. Kolegium nie znalazło także podstaw do zakwestionowania postanowień organu pierwszej instancji z dnia 10 lipca 2009 r. odmawiających wyłączenia pracowników socjalnych: B. Z., U. K., M. B., B. Ś., H. L., K. F. i E. W. od udziału w postępowaniu, z uwagi na fakt, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił istnienia okoliczności, które mogłyby wywołać wątpliwość co do bezstronności wymienionych pracowników. Natomiast pouczenie, jak przyznało Kolegium, powinno być pełne i oprócz informacji, że na postanowienie nie przysługuje zażalenie zawierać także informację, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W uchybieniu tym nie dopatrzono się jednak podstaw do uchylenia decyzji. Ponadto organ odwoławczy uznał, że podniesiony w odwołaniu zarzut, jakoby organ I instancji źle wyliczył dochód jest niezasadny, ponieważ dochód został obliczony prawidłowo, zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Poza tym Kolegium wskazało, że pismo z dnia 11 czerwca 2009 r. jest pismem w innej sprawie, jednak organ uznał za zasadne rozpoznać zawarty w nim wniosek "o przyznanie zasiłku comiesięcznego na opłacenie usług" w niniejszym postępowaniu, łącznie z przedmiotowym wnioskiem z 26 maja 2009 r. Odnosząc się do kwestii niewłaściwej oceny stanu zdrowia odwołującego, organ stwierdził, że wnioskodawca nie przedstawił dokumentacji medycznej, która wskazywałaby, iż stan jego zdrowia nie pozwala mu na wykonywanie wspomnianych czynności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Z. W. stwierdził, że decyzję w organie I instancji podpisała B. Ś., nie posiadająca kwalifikacji na pracę w Ośrodku Pomocy Społecznej. Ponadto decyzja narusza prawo, ponieważ wadliwie ustalono stan jego zdrowia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz przywołał okoliczności i argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej określają przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Cele pomocy społecznej określone zostały w art. 2 i 3 ustawy jako wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 3 ustawy - rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Pomoc społeczna udzielana jest osobom i rodzinom, które spełniają jednocześnie dwa kryteria, a mianowicie: kryterium dysfunkcji, o którym mowa w art. 7 ustawy - między innymi ubóstwo, sieroctwo, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba, oraz kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w odniesieniu do osoby samotnie gospodarującej (a taką jest skarżący) od dnia 1 października 2009 r., kwota dochodu uprawniająca do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wynosi 477 zł, przy czym stosownie do art. 8 ust. 3 tej ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Oznacza to, że organ prawidłowo doliczył do dochodu skarżącego, obejmującego rentę w kwocie 591,34 zł miesięcznie, także kwotę zasiłku celowego, otrzymywanego na dożywianie na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego " Pomoc państwa w zakresie dożywiania ( Dz. U Nr 267 , poz. 2259 ze zmianami ). Bez wątpienia jednak nawet bez doliczania tej kwoty dochód skarżącego przekracza kwotę o jakiej stanowi art. 8 ust.1 ustawy. W takiej sytuacji organ słusznie rozważył wniosek skarżącego w oparciu o art. 41 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym, w szczególnie uzasadnionych przypadkach zasiłek okresowy może być przyznany osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Podkreślić należy, iż świadczenie unormowane w tym przepisie powinno być traktowane jako szczególna pomoc doraźna, ukierunkowana na konkretny cel bytowy. W wyroku dnia 28 sierpnia 2008r. (I OSK 1416/07 LEX nr 489088) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (W. Maciejko, P. Zaborniak. Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz. Warszawa 2008, s. 202). Jak podkreślił sąd zawężenie możliwości przyznawania specjalnego zasiłku celowego do przypadków o szczególnym charakterze wiąże się z faktem, iż ustawodawca nie uzależnił przyznania tego świadczenia od kryterium dochodowego, jak to ma miejsce w przypadku zwykłych zasiłków celowych, uregulowanych w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie uzasadnione jest przekonanie, że organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i dokonały prawidłowej wykładni użytego przez ustawodawcę w art. 41 ustawy pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek". Organy administracji publicznej dokonały rzetelnej analizy sytuacji materialnej i życiowej skarżącego i słusznie przyjęły, że oceniając możliwość przyznania mu specjalnego zasiłku okresowego należy mieć na względzie fakt, że nie tylko uzyskuje on stały dochód (z tytułu otrzymywanej renty), ale jednocześnie przyznano mu specjalistyczne usługi opiekuńcze na okres do 31 grudnia 2009 r. Zauważyć także należy, że w treści wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 8 września 2009 r., podpisanego przez skarżącego, znajduje się wzmianka, według której "w środowisku funkcjonuje prawidłowo, sam potrafi wykonywać podstawowe czynności domowe i wokół swojej posesji’’. Skarżący nie przedstawił dokumentów medycznych zakazujących mu wykonywania takich czynności jak rąbanie drzewa, noszenie węgla czy koszenie trawy. Nie wskazał także żadnych nadzwyczajnych okoliczności przemawiających za przyznaniem mu żądanego zasiłku. Słuszny jest natomiast zarzut skarżącego dotyczący uchybienia terminu w sporządzeniu wywiadu środowiskowego. Zgodnie z § 2 ust.1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 lutego 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U Nr 77, poz. 672 ze zmianami) wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, zwrócenia się sądu lub starosty o wydanie opinii w celu ustanowienia rodziny zastępczej w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie ustanowienia rodziny zastępczej albo otrzymania orzeczenia sądu o umieszczeniu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, socjalizacyjnego lub rodzinnego, a także powzięcia informacji o przemocy w rodzinie. Zgodnie natomiast z § 2 ust. 2 w sprawach nie cierpiących zwłoki, wymagających pilnej interwencji ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie, wywiad przeprowadza się w terminie 2 dni od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia. Wywiad stanowiący podstawę decyzji w rozpoznawanej sprawie został sporządzony dopiero 8 września 2009r., a więc, jak słusznie zauważył skarżący, już po terminie wynikającym z powołanego przepisu rozporządzenia. Uchybienie to jednak nie mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący oprócz ogólnego powołania się na przekroczenie terminu do sporządzenia wywiadu nie podał jednak, w jaki sposób uchybienie to wpłynęło na wynik sprawy. Sporządzona aktualizacja wywiadu środowiskowego skutecznie natomiast posłużyła organom do ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego. Nie ma także podstaw do akceptacji zarzutu skargi upatrującej niewłaściwych kwalifikacji osób wydających decyzje administracyjne w zakresie pomocy społecznej. Zgodnie z art. 110 ust. 1 ustawy zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej. Do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy kontrola kwalifikacji pracowników socjalnych, w tym kierownika ośrodka pomocy społecznej, którego upoważnia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy (art. 110 ust. 7 ustawy), a który może upoważnić do wydawania takiej decyzji także inną osobę (art. 110 ust. 8 ustawy). Czym innym jest jednak posiadanie odpowiednich kwalifikacji, a czym innym posiadanie upoważnienia do wydawania decyzji. Skoro w sprawie nie jest kwestionowane, że Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej wydający decyzję działa w ramach upoważnienia Wójta Gminy, jest to wystarczające do stwierdzenia, że był to właściwy organ. Kwestie związane z kwalifikacjami pracowników socjalnych nie mają dla rozstrzygnięcia sprawy żadnego znaczenia. Słusznie także Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania zasadności odmowy wyłączenia pracowników socjalnych Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej od rozpoznawania sprawy. Żądając wyłączenia pracowników z udziału w postępowaniu należało uprawdopodobnić okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do ich bezstronności. Uzasadnieniem dla takiego wniosku nie może być wyłącznie subiektywne przekonanie skarżącego o celowym działaniu pracowników ośrodka, jeśli nie jest poparte konkretnymi zarzutami. Z powyższych względów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).