II SA/Lu 781/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Wojewody z dnia [...] października 2020 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza na rzecz P. B. od Wojewody kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wystąpiła do Starosty [...] w C. z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą oraz linią kablową [...] kV i stacją transformatorową na działce nr [...] w miejscowości S.. Decyzją z [...] r., znak: [...] Starosta C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na realizację tej inwestycji. W dniu 31 sierpnia 2020 r. P. B. złożył w Starostwie Powiatowym w C. wniosek o uznanie go za stronę w toczącym się postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie oraz o udostępnienie kopii dokumentów zgromadzonych w aktach tej sprawy. Wnioskodawca wywiódł swój interes prawny z faktu, że działka nr [...], której jest właścicielem, jest oddalona o około 70 m od planowanej inwestycji. P. B. wyjaśnił również, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] wydana w sprawie znak: [...], w której był stroną, została zaskarżona przez niego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zarówno Starosta C., jak i Wojewoda uznali wniosek P. B. za odwołanie, przyjmując, że odwołanie nie wymaga ani nazwania go "odwołaniem", ani też szczegółowego uzasadnienia i że wystarczy, jeżeli z treści tego pisma wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Następnie postanowieniem z [...] r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), Wojewoda stwierdził wniesienie odwołania P. B. z uchybieniem terminu. Uzasadniając to postanowienie, organ odwoławczy wskazał, że P. B. nie został uznany za stronę postępowania przez organ pierwszej instancji, w związku z czym nie doręczono mu decyzji Starosty [...] z [...] r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę. Wojewoda podniósł, że w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że strona pominięta przez organ może wnieść środek zaskarżenia w terminie biegnącym dla stron postępowania, którym zaskarżony akt doręczono i że dopiero po tym terminie środek taki jej nie służy i może ona dochodzić swoich praw w trybie wznowienia postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2009 r., II OSK 505/08, LEX nr 554884, z 24 listopada 2010 r., II OSK 1762/09, LEX nr 746776 i z 24 maja 2016 r., II OSK 2275/14, LEX nr 2108474). Organ podniósł następnie, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowa decyzja została doręczona stronom w dniach: 8 września 2020 r., 9 września 2020 r. i 10 września 2020 r. Bieg terminu do wniesienia odwołania należy zatem ustalić, stosownie do art. 57 § 1 k.p.a., na dzień następujący po dniu doręczenia decyzji pierwszej ze stron. Zdaniem organu, wniesienie środka zaskarżenia przed tym dniem wyłącza jego merytoryczne rozpoznanie (wyrok NSA z 25 lutego 2016 r., II OSK 1622/14, Legalis; wyrok NSA z 30 czerwca 2015 r., II OSK 2790/13, Legalis). Wojewoda stwierdził, że 14-dniowy termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg 9 września 2020 r. tj. od dnia następnego po doręczeniu decyzji pierwszej ze stron postępowania. Odwołanie P. B. wpłynęło do organu pierwszej instancji 31 sierpnia 2020 r., a więc przed datą, w której pierwsza ze strona odebrała decyzję. W dniu 31 sierpnia 2020 r. decyzja Starosty [...] nie została doręczona żadnej ze stron postępowania. W sytuacji, w której decyzja nie została doręczona stronom, brak jest podstaw do ustalenia, że rozpoczął się bieg terminu do złożenia odwołania. Według Wojewody, wobec braku skutku prawnego doręczenia decyzji organ odwoławczy zobligowany jest do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez P. B.. Nie jest bowiem prawnie możliwe rozpatrzenie odwołania od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego. Aby bowiem decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego, decyzję tę trzeba uprzednio doręczyć stronie. Wniesienie zaś odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności należy ocenić jako przedwczesne i nie mogące wywołać skutków prawnych polegających na obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W skardze na postanowienie Wojewody P. B. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od Wojewody zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 128 k.p.a. poprzez uznanie wniosku skarżącego za odwołanie, gdy z tytułu pisma i jego treści wprost wynika, że nie stanowi ono odwołania od decyzji; 2) art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, gdy pismo skarżącego nie spełnia przesłanek do uznania go za odwołanie i tym samym nie mogło być wniesione z uchybieniem terminu; 3) art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez nieobiektywne i tendencyjne rozpatrzenie materiału dowodowego, które doprowadziło do wydania postanowienia w sposób naruszający zasady praworządności, prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywateli i pogłębiania zaufania do władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący we wniosku nie stwierdził, że jest niezadowolony z wydanej decyzji, gdyż nie miał świadomości jej wydania. Natomiast, w myśl art. 128 k.p.a., uznanie pisma za odwołalnie determinuje fakt świadomości wydania decyzji oraz terminu jej wydania. Jednocześnie skarżący wskazał, że miał świadomość toczącego się postępowania w przedmiotowej sprawie, a wniosek o przyłączenie jego osoby jako strony do toczącego się postępowania wynikał z chęci dbania o swój interes prawny, tj. chciał jako strona otrzymać decyzję i się do niej ustosunkować, czyli skorzystać z prawa do odwołania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie w sposób istotny narusza prawo. Wojewoda błędnie przyjął, że pismo skarżącego datowane na 28 sierpnia 2020 r., zwane wnioskiem o włączenie go jako strony do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr [...] w miejscowości S., stanowi odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, a co za tym idzie, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że z treści tego pisma nie sposób wywnioskować, że jest on niezadowolony z decyzji organu pierwszej instancji, co więcej, z treści pisma nie wynika, by skarżący miał świadomość, że decyzja ta została już wydana. W żadnym zdaniu pisma nie ma bowiem nawet najmniejszej wzmianki o przedmiotowej decyzji. Wiedząc, że toczy się postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, skarżący domagał się jedynie uznania go za stronę tego postępowania, powołując się na fakt uznania go za stronę zakończonego już postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji tego przedsięwzięcia i zaskarżenia przez niego do tutejszego Sądu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] r., znak: [...] o odmowie ustalenia na rzecz inwestora – spółki P4 środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W tych okolicznościach, skoro wniosek skarżącego został wniesiony już po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, organ odwoławczy miał obowiązek poczynić wszelkie kroki w celu ustalenia rzeczywistej intencji jego autora. Wojewoda powinien był zatem wezwać skarżącego do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie, informując go jednocześnie, że decyzja pierwszoinstancyjna zezwalająca na realizację stacji bazowej telefonii komórkowej została już wydana. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, w sytuacji, która miała miejsce w niniejszej sprawie, większe znaczenie ma fakt wydania decyzji pierwszoinstancyjnej niż fakt doręczenia jej którejkolwiek z osób uznanych przez organ pierwszej instancji za strony postępowania. Skoro pismo skarżącego wpłynęło już po wydaniu decyzji, to organ miał obowiązek wezwać go do sprecyzowania, jakie żądanie to pismo w istocie zawiera. Gdyby skarżący potwierdził, że jest to odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, wówczas organ miałby rzeczywiście podstawę do stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia (jako wniesionego przedwcześnie). W sytuacji natomiast, gdyby skarżący wskazał, że pismo to nie stanowi odwołania, organ powinien był go pouczyć o przysługującym prawie do wniesienia odwołania, a w sytuacji, gdyby termin do wniesienia odwołania minął, winien był pouczyć go o prawie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Sądowi znane jest stanowisko, według którego termin do wniesienia odwołania od decyzji w sytuacji, gdy wnoszący je nie był stroną postępowania, biegnie od daty doręczenia decyzji stronie postępowania (a gdy stron było więcej niż jedna – od daty doręczenia decyzji pierwszej ze stron). W ocenie Sądu, nie ma ono jednak zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, ponieważ, jak wyżej wskazano, pismo skarżącego z wnioskiem o uznanie go za stronę postępowania administracyjnego nie nosiło żadnych cech odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że organ odwoławczy dopuścił się istotnego naruszenia art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, co obligowało do uchylenia zaskarżonego postanowienia w oparciu o dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Rozstrzygniecie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy jednoznacznie ustali treść żądania zawartego w piśmie z 28 sierpnia 2020 r. i nada mu bieg odpowiednio do poczynionych ustaleń. W tym celu wezwie skarżącego do wyjaśnienia, czy w zaistniałej sytuacji, w której decyzja Starosty [...] z [...] r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą oraz linią kablową [...] kV i stacją transformatorową na działce nr [...] w miejscowości S. zyskała już przymiot ostatecznej, pismo to stanowi wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.