II SA/Lu 782/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie: WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Brigida Myszyńska-Guziur Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Komajda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 21 września 2022 r., znak: GN-V.7534.1.29.2022.NJ w przedmiocie odszkodowania z tytułu szkód powstałych na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 21 września 2022 r., znak: GN-V. 7534.1.29.2022.NJ Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania M. C., utrzymał w mocy decyzję Starosty Łęczyńskiego z dnia 11 lutego 2022 r. znak: GN.683.19.2021 ustalającą odszkodowanie za wystąpienie trwałych szkód na nieruchomości i utraconych pożytków podczas budowy urządzeń oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,9266 ha obręb 4-K., gm. S., powiat łęczyński. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 15 września 2021 r., P. S.A z siedzibą w K. wniosły o wydanie decyzji o odszkodowaniu z tytułu szkód powstałych w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości w związku z wydaniem decyzji Starosty Łęczyńskiego z dnia 13 stycznia 2020 r, znak: GKN.6821.127.1.2019. Ww. decyzją Starosty Łęczyńskiego na podstawie art. 124 w związku art. 6 pkt 2 u.g.n. ograniczono sposób korzystania z części nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,9266 ha, obręb 4-K., gm. S., powiat łęczyński. Powierzchnia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wynosi 3759 m2. W dniu 19 listopada 2021 r., zawarto umowę nr GKN.273.1.395.2021 pomiędzy Starostwem Powiatowym w Łęcznej, a rzeczoznawcą majątkowym J. S. dot. sporządzenia operatu szacunkowego w celu ustalenia wartości odszkodowania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Biegły, rzeczoznawca majątkowy w dniu 21 grudnia 2021 r., sporządził operat szacunkowy w którym określił wartość odszkodowania za powstałe szkody (w tym szkody wynikające ze zmniejszenia wartości nieruchomości) w związku z wydaniem decyzji administracyjnej ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb 4-K., gm. S., powiat łęczyński. Powierzchnia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wynosi 3759 m2. Biegły oszacował wartość odszkodowania za zmniejszenie wartości - trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości oraz możliwość wejścia właściciela infrastruktury na nieruchomość w celu konserwacji urządzeń lub usunięcia awarii na kwotę - 9811,00 zł oraz kwotę 5308,00 zł z tytuły szkód trwałych na nieruchomości spowodowana utratą pożytków podczas budowy urządzeń. W dniu 11 lutego 2022 r., Starosta Łęczyński wydał decyzję znak: GN.683.19.2021 ustalającą odszkodowanie w łącznej kwocie 15119,00 zł, w tym za wystąpienie trwałych szkód na nieruchomości i utraconych pożytków podczas budowy urządzeń - 5308,00 zł oraz 9811,00 zł za zmniejszenie wartości nieruchomości, poprzez trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z ww. nieruchomości oraz możliwość wejścia właściciela infrastruktury na nieruchomość w celu konserwacji urządzeń lub usunięcia awarii. W wyniku odwołania wniesionego przez M. C. w sprawie orzekał Wojewoda Lubelski, który decyzją z dnia 21 września 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji ustalające odszkodowanie Organ, odwołując się do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazał, że art. 130 ust. 2 u.g.n. stanowi, że ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, którą zgodnie z art. 156 ust. 1 powyższej ustawy stanowi operat szacunkowy. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. W celu ustalenia wartości odszkodowania Starosta Łęczyński powołał biegłego, rzeczoznawcę majątkowego J. S. W przedłożonym w dniu 21 grudnia 2021 r., operacie szacunkowym biegły oszacował odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości - trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, możliwości wejścia właściciela infrastruktury na nieruchomość w celu konserwacji urządzeń lub usunięcia awarii a także odszkodowanie z tytułu trwałych szkód spowodowanych utraconymi pożytkami podczas budowy urządzeń. Ze względu na rodzaj przedmiotu wyceny, cel i wyniki analizy rynku lokalnego nieruchomości podobnych, do określenia wartości rynkowej prawa własności gruntu, zastosowano podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej, która polega na określaniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru, co najmniej kilkunastu nieruchomości reprezentatywnych przyjętych do porównań, które to nieruchomości były przedmiotem transakcji sprzedaży. Jako nieruchomości reprezentatywne rozumie się nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego, charakteryzujące się w szczególności podobieństwem co do rodzaju i przeznaczenia. Do określenia wartości rynkowej nieruchomości należy dochodzić w drodze korekty średniej ceny rynkowej uzyskanej z tego zbioru, współczynnikami przypisanymi odpowiednim cechom rynkowym nieruchomości. Dla potrzeb wyceny nieruchomości dokonano analizy rynku lokalnego sprzedaży nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu podobnym do wycenianej i powierzchni gruntu 5000 - 15000 m2, będących przedmiotem prawa własności, położonych na terenie gminy S., sprzedanych w okresie roku przed data wyceny, nie wzięto pod uwagę transakcji nieruchomości w całości przeznaczonymi pod zabudowę zagrodową. Analiza obrotu w/w nieruchomości wykazała, że rynek jest dobrze rozwinięty, a ceny od dłuższego czasu utrzymują się na stałym poziomie. Na badanym obszarze miało miejsce kilkanaście transakcji nieruchomościami spełniającymi przyjęte kryteria podobieństwa do wycenianej. Ceny nieruchomości są bardzo zróżnicowane i wahają się w przedziale 3,16 zł - 29,06 zł za m2. Stwierdzono, że w 78% transakcji cena jednostkowa mieści się w przedziale 3.90 - 25,38 za m2 - cena średnia wynosi 11,30 zł, natomiast wartość współczynników korygujących na 1,155. Stąd wartość rynkową (jednostkową) określono wg wzoru: WR - Cśr*Σ ui, tj. Wj = 11,30 zł/m2 x 1,155 = 13,05 zł/m2 . Stąd do określenia wartości odszkodowania przyjęto następujące wartości: Zw= S x W x P, S - wysokość współczynnika określono w wysokości 0,20, gdyż występują niewielkie ograniczenia w rolniczym wykorzystaniu omawianego obszaru, nie występuje duże prawdopodobieństwo wejścia właściciela infrastruktury na nieruchomość w celu konserwacji urządzeń lub usunięcia awarii, W - wartość rynkowa jednostki porównawczej określona w podejściu porównawczym - 13,05 zł/m2, P - powierzchnia pasa eksploatacyjnego określona w decyzji 3759 m2, stąd Zw= 0,20 X 13,05 X 3759 = 9811 zł. Określenia wartości utraty pożytków w postaci nasadzeń dokonano na podstawie zasad określonych w publikacji "Określenie wartości plantacji kultur wieloletnich" autorstwa Krzysztofa Zmarzlickiego, zgodnie z którą wartość nasadzeń w ogrodach działkowych i przydomowych określa się z następującego wzoru: Wro = Wb x Wbwb + Wuk x Wbwuk, gdzie: Wro - wartość roślin ogrodowych, Wb - wartość bieżąca rośliny odczytana z tabel, Wbwb - wskaźnik oceny bonitacyjnej wartości bieżącej odczytany z tabel, Wuk - wartość utraconych korzyści z rośliny odczytana z Q tabel, Wbwuk - wskaźnik oceny bonitacyjnej wartości utraconych korzyści odczytany z tabel. W oparciu o powyższe, z uwagi że na nieruchomości występowała wyłącznie leszczyna, sposób obliczenia szkody przedstawia się następująco: wiek 15 lat, Wb- 19,34 zł; Wbwb - 1,00; Wuk- 123,04 zł; Wbwuk- 1,00, ilość 20 sztuk, stąd wartość szkody 2 847,60 zł. Koszt oczyszczenia terenu i wywiezienia drzew dokonano w oparciu o ceny zawarte w publikacji "Katalog Cen Jednostkowych Robót i Obiektów Drogowych" IV kw. 2021 wydany przez BISTYP. Współczynnik regionalny dla Województwa Lubelskiego wynosi 0,90-0,99, przyjęto 0.95. W związku z powyższym 2,59 m2x 1000 x 0,95 dało 2 460,50 zł. Strona skarżąca w swoim odwołaniu podniosła zarzuty dot. sporządzonego operatu szacunkowego, które organ II Instancji przekazał do biegłego uwagi strony skarżącej w celu odniesienia się do nich. W piśmie z dnia 20 czerwca 2022 r., rzeczoznawca majątkowy J. S. odniósł się do tych zarzutów, wyjaśniając m.in., że jeśli wyceniana nieruchomość przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę infrastruktury przesyłowej, który ponadto zawiera precyzyjne postanowienia dotyczące układu i posadowienia na niej urządzeń, realizacja inwestycji per se nie pociągnie za sobą obniżenia jej wartości. Choć przedstawione stanowisko może budzić wątpliwości, wydaje się nawiązywać do regulacji art. 36 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zmierza do przeciwdziałania praktyce ustalania odszkodowania z dwóch niezależnych źródeł, obciążającego dwa różne podmioty, za okoliczności objęte jednym zdarzeniem obejmującym ustalenie ingerencji w akcie prawa miejscowego, a następnie jej materializację poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Zmiana ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego ze stycznia 2019 r. rzeczywiście w sposób istotny wpłynęła na wartość przedmiotowej działki poprzez ograniczenie możliwości jej zabudowy oraz zmniejszenie atrakcyjności inwestycyjnej oraz spowodowała zmianę warunków korzystania, lecz skutki te nie były przedmiotem sporządzanej opinii. Ograniczenia i zmiany te nie wynikają więc wbrew twierdzeniom Skarżącego z budowy linii, lecz z uchwalenia planu, który w dniu wydania decyzji był obowiązującym aktem prawa miejscowego. Biegły wskazał także, że zgodnie z zapisami Standardu v. 8. ,,Zasady określania wartości szkód spowodowanych budową infrastruktury podziemnej i nadziemnej", współczynnik S jest to współczynnik zmniejszenia wartości nieruchomości, określony na podstawie analizy rynku lokalnego a w przypadku braku danych rynkowych przyjmowany z przedziału od 0,15 do 0,20 włącznie. W przypadku wycenianej nieruchomości przyjąłem maksymalną wysokość współczynnika. Biegły podkreślił, że odszkodowanie ustalane w drodze administracyjnej za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może odnosić się tylko do obszaru zajęcia nieruchomości (lub jej części) wskazanego w treści decyzji zezwalającej na zajęcie. W decyzji wskazany jest pas ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości - pas lokalizacji infrastruktury wraz z obszarem ochrony bezpośredniej (w którym występuje reglamentacja sposobów korzystania z nieruchomości). W przypadku wskazania w treści decyzji, na podstawie której ograniczono sposób korzystania z nieruchomości, obszaru zajęcia niezbędnego do posadowienia na niej urządzeń infrastruktury technicznej i związanych z tym posadowieniem robót budowlanych, stanowiącego tylko część nieruchomości, odszkodowanie ustalane w drodze decyzji administracyjnej powinno odnosić się tylko do tej części. Zdaniem Wojewody wyjaśnienie te są wystarczające i wyczerpują w całości odpowiedź na postawione przez stronę skarżącą zarzuty. Ponadto w stosunku do przedłożonego operatu stwierdzono, że jest on spójny, zawiera wszelkie elementy przewidziane przepisami prawa, przyjęte w nim założenia wyceny nieruchomości w tym krąg nieruchomości podobnych, przyjęte podejście oraz metoda wyceny są prawidłowe i w sposób jasny i logiczny uzasadnione, nie zawiera błędów rachunkowych. A zatem spełnia wszelkie wymogi formalne i prawne aby stanowić podstawę ustalenia wartości odszkodowania. Wojewoda Lubelski po przeanalizowaniu akt sprawy a także stawianych zarzutów przez pełnomocnika właściciela nieruchomości stwierdził, że nie mogą one być uwzględnione. Wskazał w tym kontekście, że procedura szacowania przedmiotowej nieruchomości przez biegłego powołanego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed Starostą Łęczyńskim przeprowadzona zastała prawidłowo, a samo subiektywne odczucie strony w zakresie zaniżenia odszkodowania nie może skutkować uznaniem operatu szacunkowego za wadliwy. Powyższe potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd456/16 wskazując, że przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie jest poparte obiektywnie weryfikowalnymi dowodami nie jest wystarczające dla skutecznego podważenia wiarygodności sporządzonego operatu szacunkowego. Ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów rozporządzenia pozwala stwierdzić, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Przedmiotowa opinia opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Zauważyć należy, że czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegające na wycenie nieruchomości wymagają, a już zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny, wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania. To rzeczoznawca, kierując się standardami zawodowymi analizuje rynek i decyduje zarówno o doborze nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania Odnośnie podniesionej przez stronę skarżącego kwestii sporządzonego na zlecenie właściciela nieruchomości operatu szacunkowego wykonanego w 2015 r, należy wyjaśnić, że wspomniany dokument został zlecony w celu określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości nie natomiast w celu określenia wartości odszkodowania z tytułu szkód w związku z wydaniem przez Starostę Łęczyńskiego decyzji administracyjnej ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości na podst. 124 ust. 1 u.g.n. Oba te dokumenty zostały sporządzone w innym celu a zatem nie mogą one stanowić podstawy do porównania. Operat sporządzany w celu ustalenia odszkodowania z tytuły ograniczenia korzystania z nieruchomości dotyczy części nieruchomości wskazanej w decyzji o ograniczeniu i określa wartość odszkodowania za szkody trwałe na nieruchomości spowodowane utratą pożytków podczas budowy oraz wartość odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości spowodowane ograniczeniem trwałym w sposobie korzystania oraz ewentualnej możliwości wejścia właściciela infrastruktury na grunt w celu konserwacji urządzeń. Operat sporządzany w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości natomiast określa jego szacunkową kwotę, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym. Odnosząc się do kwestii zmiany przeznaczenia działki w MPZP w związku z posadowieniem linii elektroenergetycznej a co za tym idzie zmniejszeniem wartości nieruchomości, organ stwierdził, że jak słusznie wskazał w swoim piśmie biegły J. S., zmniejszenie tej wartości nie wystąpiło ze względu na posadowienie sieci a w związku ze zmianą obowiązującego aktu miejscowego tj. miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. W takim przypadku w celu uzyskania ewentualnego odszkodowania można skorzystać z uprawnień określonych w art. 36 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja Wojewody Lubelskiego została zaskarżona przez M. C. (dalej także jako "skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze decyzji zarzucono: 1. Naruszenie treści przepisu art. 134 ust. 1 wzw. z art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i wycenę nieruchomości (a tym samym wartości przyznanego odszkodowania) z pominięciem zasad ustalania jej rynkowej wartości, co skutkowało ustaleniem odszkodowania w wysokości niższej niż wartość poniesionej szkody, a dodatkowo przyjęcie bez uzasadnienia prawnego do obliczeń wydzieloną część nieruchomości, a nie całą nieruchomość; 2. Naruszenie art. 4 ust. 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwy dobór nieruchomości podobnych przy szacowaniu wartości nieruchomości; 3. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 14 grudnia 2017 r. poprzez uznanie, iż operat szacunkowy na którym w całości organ administracyjny oparł wydaną decyzję został sporządzony zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami prawa, podczas gdy w operacie powołano do porównania nieruchomości o zaniżonej wartości, które w żadnym wypadku nie są podobne do nieruchomości Skarżącego i na tej podstawie ustalono zaniżoną wartość odszkodowania; 4. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 43 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprzeanalizowaniu wszystkich czynników w nim wymienionych mających wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania; 5. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 43 ust. 3 pkt 1-2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez nieuwzględnienie skutków spowodowanych obowiązkiem udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych . z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń; 6. Naruszenie przepisów art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, iż w celu uzyskania odszkodowania Skarżący może skorzystać z uprawnień określonych w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji gdy żadne przepisy nie wskazują, że gdy wyceniana nieruchomość została przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę infrastruktury przesyłowej, to wówczas odszkodowanie dochodzone na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. stosowanego wprost i odpowiednio w zw. z art. 124 ust. 4 u.g.n. nie obejmuje zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem linii; 7. Naruszenie przepisów art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędne zastosowanie i nie ustalenie wysokości powstałej szkody w związku ze zmniejszeniem wartości nieruchomości w sytuacji wybudowania linii, co spowodowało brak zwiększenia odszkodowania o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu; 8. Naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia polegające na naruszeniu art. 6, 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nie dokonanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, pominięcie w zupełności twierdzeń i dowodów powołanych przez Skarżącego a w następstwie wadliwe uznanie, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Pana J. S. przedstawiający zaniżoną wartość odszkodowania za nieruchomość stanowi podstawę do ustalenia prawidłowej wartości odszkodowania; 9. Błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę ustalenia kwoty odszkodowania, polegające na wadliwym ustaleniu, iż trwałe szkody na nieruchomości, wartość utraconych pożytków podczas budowy urządzeń szacowna jest na kwotę 5.08,00 zł, natomiast zmniejszenie wartości - trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości oraz możliwości wejścia właściciela, infrastruktury na nieruchomość w celu konserwacji urządzeń lub usunięcia awarii szacuje się na kwotę 9.811,00 zł, podczas gdy realna wysokość szkody jak również zmniejszenia wartości nieruchomości, z uwagi na jej walory inwestycyjne oraz dowody powołane w sprawie jest znacznie wyższa; 10. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w następstwie braku wskazania konkretnych okoliczności faktycznych, które wskazywałyby na przyjęte przesłanki, stanowiące podstawę do ustalenia konkretnej wysokości odszkodowania, pominięcie przez organ istotnych okoliczności oraz dowodów przedłożonych przez Skarżącego w toku postępowania administracyjnego, brak podania ewentualnych przyczyn odmówienia wiarygodności powołanych przez Skarżącego dowodów w następstwie czego doprowadzono do sytuacji w której organ administracyjny w zupełności zignorował zarówno stanowisko jak i dowody przedłożone przez Skarżącego nie podając przy tym uzasadnionych i logicznych podstaw podjętej decyzji; 11. naruszenie art. 9 i 11 k.p.a. kreujących zasadę informowania stron oraz przekonywania, poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji konkretnych przesłanek i okoliczności faktycznych na podstawie których organ oparł swoje rozstrzygnięcie; 12. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia (oraz jego uzasadnienia] na motywach operatu szacunkowego/w sytuacji, kiedy organ administracji zobowiązany jest wydać decyzję w oparciu o własne ustalenia faktyczne i prawne. 13. rażące naruszenie art. 7 k.p.a. wskutek nieuwzględnienia interesu społecznego przemawiającego za wydaniem decyzji oraz rażące naruszenie art. 8 k.p.a. kreującego po stronie organów administracji obowiązek działania motywowanego pogłębianiem zaufania obywateli do organów Państwa, poprzez wydanie decyzji na podstawie środka dowodowego jakim jest operat szacunkowy, który nosi znamiona wadliwości i tym samym ustalenie rażąco niskiego odszkodowania dla Skarżącego. Wskazując na takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji Organu I instancji i przekazanie sprawy celem ponownego jej rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego. Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji o ustaleniu odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Organy administracji dokonały także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosowały normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i dowody zgromadzone w aktach sprawy, w tym także te odnoszące się - pośrednio i bezpośrednio - do nieruchomości, będącej przedmiotem ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Część dowodów, które stanowiły podstawę ustaleń dokonanych w sprawie, to dowody w postaci dokumentów urzędowych, których prawdziwość w żaden sposób nie została podważona. Podkreślić należy również, że także sam skarżący nie wskazuje takich środków dowodowych, które będąc pominięte przez organ, miałyby znaczenie dla ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności zaś bez znaczenia dla oceny prawidłowości wydanej decyzji pozostaje złożony do akt szacunek rzeczoznawcy majątkowego J. P., o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia. Organy nie naruszyły także dyspozycji art. 6 k.p.a. Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa. W sprawie organy działały na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Nie można także uznać, by doszło do naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Prowadzone w sprawie postępowanie nie naruszało zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nie ma także żadnych podstaw do przyjęcia, że w sprawie organy odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Nie ma podstaw do podzielenia zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem, co umożliwia przeprowadzenie kontroli sądowej wydanego przez organ rozstrzygnięcia. W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy rzeczowo i z poszanowaniem reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił przesłanki natury faktycznej i prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Brak jest również podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 21 września 2022 r. ustalająca odszkodowanie za wystąpienie trwałych szkód na nieruchomości i utraconych pożytków podczas budowy urządzeń oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,9266 ha obręb 4-K., gm. S., powiat łęczyński. Prawnomaterialną podstawę rozstrzygnięcia wydanego w sprawie stanowiły przepisy ustawy przepisy ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 - dalej jako "u.g.n."). Zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n. na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 Stosownie zaś do art. 128 ust. 1 i 4 tej ustawy wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw, odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 124 u.g.n. jest rodzajem wywłaszczenia, z tą różnicą, że nie polega ono na całkowitym odjęciu prawa własności, lecz jedynie na jego ograniczeniu. Skutkiem ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest konieczność ustalenia odszkodowania, przy czym do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym w szczególności art. 128 ust. 4 u.g.n. W konsekwencji powyższego w kwestii ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stosować należy przepisy działu III rozdział 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Te też przepisy zostały zastosowane przez organy obu instancji przy ustalaniu odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z czym za bezzasadne uznać należy zarzuty skargi dotyczące ustalenia odszkodowania, w tym te odnoszące się do wyceny wartości gruntów i doboru nieruchomości podobnych. W sposób obszerny i wnikliwy do okoliczności tych odniósł się już Wojewoda Lubelski w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podzielając w tym zakresie w całości ustalenia i oceny organu odwoławczego wskazać należy dodatkowo, że opracowany w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest jasny i jednoznaczny, jak też wyczerpująco odnosi się do przedstawionych biegłemu zagadnień. W wyniku analizy rynku rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że w obrocie występują transakcje nieruchomościami podobnymi, a zatem prawidłowo przeprowadził analizę rynku w tym zakresie oraz określił zbiór nieruchomości podobnych do wycenianej odnoszący się do nieruchomości drogowych. W tym celu słusznie utworzył zbiór nieruchomości podobnych, dokonując oszacowania metodą porównywania parami i korygując ceny transakcyjne z uwzględnieniem cech specyficznych nieruchomości przyjętych do porównania. Brak jest także wystarczających podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżących zmierzających do podważenia prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenia wysokości odszkodowania dokonano podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego do spraw wyceny nieruchomości. Niewątpliwie, także w orzecznictwie sądów administracyjnych, istnieją pewne rozbieżności co do tego w jakim zakresie opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego podlega ocenie organu administracji. Z jednej strony wskazuje się, że dokonując takiej oceny organ nie weryfikuje wartości nieruchomości określonej przez biegłego z uwagi na wymaganą wiedzę fachową, potwierdzoną nabyciem uprawnień rzeczoznawcy majątkowego, a jedynie ogranicza się do zbadania jego poprawności, przejrzystości i logiki argumentacji. Z drugiej strony podkreśla się w orzecznictwie, że "organ nie może ograniczyć się do powołania w uzasadnieniu decyzji konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy, lecz zobowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję, oraz skontrolować prawidłowość tego rozumowania, a zakresem kontroli organ winien zatem objąć podejście, metodę i techniki szacowania przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego, ponieważ okoliczność, że ich wybór zależy wyłącznie od rzeczoznawcy nie daje mu w tym zakresie pełnej, niekontrolowanej swobody". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w składzie rozpoznającym sprawę, opowiada się za szerszym określeniem granic kontroli sprawowanej przez organy na operatami szacunkowymi rzeczoznawców majątkowych, z tym zastrzeżeniem, że istotnie dowód z opinii rzeczoznawcy biegłego jest dowodem specyficznym z tego względu, że opinia kontrolowana jest przez organ (sąd administracyjny), który nie posiada wiadomości specjalnych. Z tych też przyczyn organ administracji powinien dokonać procesowej oceny operatu szacunkowego, przy czym z uwagi na specyfikę operatu szacunkowego opartego na wiadomościach specjalnych ocena ta powinna obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa, zaś warstwa merytoryczna operatu powinna być weryfikowana w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. Specyfika oceny dowodu w postaci operatu majątkowego, mającego cechy dowodu z opinii biegłego, wyraża się zatem w tym, że sfera merytoryczna opinii kontrolowana jest przez organ (sąd administracyjny), który nie posiada wiadomości specjalnych. Opinia biegłego podlega więc ocenie organu i ewentualnie sądu administracyjnego z uwzględnieniem kryteriów oceny tego rodzaju dowodu, takich jak poziom wiedzy biegłego, podstawy teoretyczne i faktyczne opinii, sposób motywowania sformułowanego stanowiska, stopień stanowczości wyrażonych w niej ocen oraz ich zgodność z zasadami logiki i wiedzy powszechnej. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy dla potrzeb ustalenia odszkodowania za zwracaną nieruchomość jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę obowiązek wykorzystania zarówno wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc dokonywana w takim zakresie, w jakim ewentualne wiadomości specjalne organu miałyby zastąpić ustalenia rzeczoznawcy majątkowego. Takiej też w istocie oceny operatu szacunkowego dokonały w sprawie organy, trafnie przyjmując, że brak jest podstaw do zakwestionowania sporządzonego w sprawie operatu. Operat szacunkowy został opracowany przez powołaną do tego osobę, będącą rzeczoznawcą majątkowym. Operat jest jasny i jednoznaczny, jak też wyczerpująco odnosi się do przedstawionych biegłemu zagadnień. Stopień motywowania sformułowanego w nim stanowiska oraz stanowczości wyrażonych w nim ocen są wysokie, przy czym – jak wynika z analizy treści operatu – zawarte w operacie ustalenia i opinie oparte zostały na wszechstronnej, obszernej i wnikliwej analizie okoliczności dotyczących nieruchomości, której sposób korzystania został ograniczony. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W sporządzonym operacie rzeczoznawca majątkowy J. S. określając wartość rynkową nieruchomości zastosował w podejściu porównawczym metodę korygowania ceny średniej. Przy tej metodzie do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. W sprawie trafność wyboru takiego podejścia i metody wyceny nieruchomości nie budzi wątpliwości, albowiem jest to najlepsze podejście i metoda, przy pomocy której można określić wartość nieruchomości, które występują w obrocie i nie są zabudowane, ani nie przynoszą dochodu. Niewątpliwie przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości w podejściu porównawczym podstawowe znaczenie ma właściwy dobór nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne. W sprawie brak jest wystarczających podstaw do zakwestionowania doboru nieruchomości podobnych dokonanego w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego J. S. W operacie J. S. dokonał wyceny obejmującej określenie odszkodowania za powstałe szkody, w tym szkody wynikające ze zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z wydaną decyzją administracyjną ograniczającą sposób korzystania z części nieruchomości. Biegły dla potrzeb wyceny nieruchomości dokonał analizy rynku lokalnego sprzedaży nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu podobnym do wycenianej i zbliżonej powierzchni gruntu, będących przedmiotem prawa własności, położonych na terenie gminy S., sprzedanych w okresie roku przed data wyceny, nie wzięto pod uwagę transakcji nieruchomościami w całości przeznaczonymi pod zabudowę zagrodową. Analiza obrotu w/w nieruchomościami wykazała, że rynek jest dobrze rozwinięty, a ceny od dłuższego czasu utrzymują się na stałym poziomie. Na badanym obszarze miało miejsce kilkanaście transakcji nieruchomościami spełniającymi przyjęte kryteria podobieństwa do wycenianej. Ceny nieruchomości były zróżnicowane i wahały się w przedziale 3,16 zł - 29,06 zł za m2. Biegły w oparciu o te ceny i przyjęciu wartości współczynników korygujących określił następnie wartość rynkową (jednostkową) nieruchomości. Biegły po pierwsze określenie wartości nieruchomości poprzedził analizą rynku lokalnego. Po drugie biegły dokonał doboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, ustalił ich ceny oraz skorygował je się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. W tym kontekście podkreślić należy także, że ustawa o gospodarce nieruchomościami, jak też przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie posługują się pojęciem nieruchomości identycznej, ale nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Brak jest więc podstaw do podzielenia zarzutów skargi w części, w jakiej zakwestionowano dokonaną przez biegłego wycenę wartości rynkowej nieruchomości. Stwierdzić należy zatem, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby postępowania zawiera wszystkie niezbędne elementy, w szczególności określa przedmiot i cel wyceny, powołuje podstawę prawną wyceny, źródła danych, wskazuje daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, zawiera analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazuje podejście i metodę szacowania, przedstawia obliczenia oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem. Operat szacunkowy nie zawiera błędów logicznych czy niejasności. Biegły zastosował dopuszczalne prawem podejście oraz metodę wyceny nieruchomości, a wykazany stopień podobieństwa nieruchomości porównawczych do nieruchomości wycenianych oraz skorygowanie różnic w cechach gwarantował trafność wyniku końcowego. Na marginesie już więc tylko należy zauważyć, że co do zasady przyjmuje się, że w przypadku, gdy dokonana ocena operatu szacunkowego budzi wątpliwości co do jego wiarygodności w zakresie wiadomości specjalnych, jedyną drogą jego weryfikacji jest, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., zlecenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu organizacji rzeczoznawców majątkowych. W świetle tego przepisu, tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych władna jest dokonać merytorycznej oceny zawartości operatu szacunkowego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1224/13). Strona kwestionująca dany operat powinna zatem przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (zob. też wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 241/09). Samo niezadowolenie strony z opinii biegłego czy też przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 456/16). Przedłożenie przez strony kontrekspertyzy również nie jest wystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stanowisko takie podziela. Jeżeli więc strona skarżąca uważała, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości, to mogła zakwestionować prawidłowość ich wykonania przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych, która jest właściwa do wyrażania opinii w sprawie prawidłowości wykonania operatu szacunkowego. Wynika to wprost z art. 157 u.g.n., który stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Podważenie prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, skoro art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro, w ich ocenie, zastosowane współczynniki nie wzbudziły wątpliwości co do ich prawidłowości (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., I OSK 1459/12, CBOSA). Z tych też względów za pozostający bez znaczenia dla dokonanej wyceny nieruchomości uznać należy złożony przez skarżącego, w postępowaniu administracyjny, operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego J. P. Operat taki nie jest bowiem operatem organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. Nadto złożona przez stronę wycena J. P. nie dyskwalifikuje operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego J. S. z innej przyczyny. Zwrócić należy bowiem uwagę, że jeżeli chodzi o ich istotę, a więc ustalenie wartości rynkowej działki nr [...] to między tymi operatami nie ma sprzeczności. W wycenie J. P. wartość 1 m2 działki nr [...] wyceniono 9,49 zł (k.64v akt administracyjnych). W pełni pozostaje z tym zbieżna wycena J. S., gdzie kwotę tą oszacowano na wartość wyższą, a mianowicie na 13,05 zł/m2 (k.31 akt administracyjnych). W kwestii ustalenia wartości rynkowej działki nr [...] obie opinie są więc ze sobą zbieżne i nie ma pomiędzy nimi sprzeczności. Czym innym jednak pozostaje określenie wartości rynkowej działki, a czym innym ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. W przypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości należne odszkodowanie nie będzie z zasady równe wartości rynkowej nieruchomości z tego podstawowego względu, że nie polega ono na całkowitym odjęciu prawa własności, lecz jedynie na jego ograniczeniu. Operat J. P. w ogóle nie odnosi się do kwestii szkód spowodowanych ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, w tym i związanym z tym ewentualnym zmniejszeniem wartości nieruchomości, w związku z czym już z tej przyczyny nie ma on znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Jak już wyżej wskazano odszkodowanie za szkody powstałe w skutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 u.g.n. a więc szkody spowodowane ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, przy czym jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Generalnie więc wysokość odszkodowania za szkody wynikłe z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., powinna obejmować dwa elementy: wartość poniesionych szkód (wyrównanie wyrządzonych zniszczeń) oraz zmniejszenie wartości nieruchomości wskutek trwałego usytuowania na nieruchomości urządzeń infrastruktury technicznej. Jest to więc odszkodowanie za szkody na gruncie wyrządzone wybudowaniem urządzeń przesyłowych, jak i równowartość ubytku wartości nieruchomości wskutek konieczności znoszenia trwałej obecności urządzeń na gruncie. Co więcej nie zawsze zmniejszenie wartości nieruchomości należy odnosić do całej powierzchni nieruchomości. Przeciwnie, co do zasady, należy przyjąć regułę odwrotną i zmniejszenie wartości nieruchomości odnosić wyłącznie do tej części powierzchni nieruchomości, co do której ograniczono sposób korzystania. W kwestii tej podzielić należy stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt I OSK 897/16, w którym wskazano, że nie zawsze można brać pod uwagę całą nieruchomość, tak jak w przypadku wywłaszczenia nieruchomości polegającego na odjęciu tytułu własności, a istotna jest ta część nieruchomości, która została objęta ograniczeniem wynikającym z inwestycji liniowej. Jeżeli ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości dokonano jedynie co do części nieruchomości to zasadniczo podlegającą wynagrodzeniu szkodę tym spowodowaną wiązać należy jedynie z tą częścią nieruchomości, której własność została ograniczona. Co do zasady bowiem tylko w takim zakresie nieruchomość będzie pozostawać we współużytkowaniu właściciela nieruchomości oraz podmiotu, na rzecz którego ograniczono sposób korzystania z nieruchomości. Co więcej, jak już wyjaśniono, w przypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 124 u.g.n. wywłaszczenie nie polega na całkowitym odjęciu prawa własności, lecz jedynie na jego ograniczeniu. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie pozbawia prawa własności - właścicielem nieruchomości nadal pozostaje jej dotychczasowy właściciel, który zostaje jedynie ograniczony w sposobie użytkowania terenu. Lokalizacja urządzeń infrastruktury technicznej sprawia, że z gruntu korzysta podmiot, na rzecz którego ograniczono sposób korzystania z nieruchomości, jednakże, zwłaszcza w przypadku inwestycji liniowych polegających na budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej, z gruntu takiego korzysta także, choć w ograniczonym zakresie, sam właściciel nieruchomości. W sytuacji takiej dochodzi więc do współkorzystania z tej części nieruchomości, w stosunku do której ograniczono sposób korzystania, w związku z czym należne odszkodowanie nie powinno odpowiadać pełnej wartości rynkowej tej części nieruchomości, na której ograniczono sposób korzystania, lecz jej odpowiedniej części miarkowanej faktem, że z nieruchomości nadal będzie korzystał tak sam właściciel, jak również podmiot na rzecz którego ograniczono korzystanie z nieruchomości. Miara określająca wysokość takiego miarkowania odszkodowania dość często określana jest mianem współczynnika współkorzystania lub współczynnikiem zmniejszenia wartości nieruchomości. W taki też prawidłowy sposób wysokość odszkodowania ustalił w sprawie powołany przez organ rzeczoznawca majątkowy odnosząc je do powierzchni pasa eksploatacyjnego przedmiotowej linii elektroenergetycznej określonego w decyzji na 3759 m2 oraz przyjmując maksymalną wartość współczynnika zmniejszenia wartości nieruchomości S na 0,20. Jak wyjaśnił biegły odszkodowanie ustalane w drodze administracyjnej za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może odnosić się tylko do obszaru zajęcia nieruchomości (lub jej części) wskazanego w treści decyzji zezwalającej na zajęcie. W decyzji wskazany jest pas ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości - pas lokalizacji infrastruktury wraz z obszarem ochrony bezpośredniej (w którym występuje reglamentacja sposobów korzystania z nieruchomości). W przypadku wskazania w treści decyzji, na podstawie której ograniczono sposób korzystania z nieruchomości, obszaru zajęcia niezbędnego do posadowienia na niej urządzeń infrastruktury technicznej i związanych z tym posadowieniem robót budowlanych, stanowiącego tylko część nieruchomości, odszkodowanie ustalane w drodze decyzji administracyjnej powinno odnosić się tylko do tej części. Niewątpliwie w pewnych sytuacjach zdarzenie, o których mowa w art. 124 u.g.n., tj. ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, może skutkować zmniejszeniem wartości nie tylko tej części nieruchomości, co do której ograniczono sposób korzystania, lecz zmniejszeniem wartości całej nieruchomości. Z sytuacją taką nie mamy jednak do czynienia w przedmiotowej sprawie albowiem zmniejszenie wartości całej nieruchomości nie wiążę się z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, lecz z uchwaleniem planu miejscowego, co trafnie w sprawie przyjęły organy. Wojewoda Lubelski, odwołując się w tej kwestii do sporządzonego operatu wskazał, że rzeczoznawca majątkowy J. S., wyjaśnił, że jak ustalono w trakcie sporządzania opinii, na dzień wydania decyzji obszar, na którym znajduje się wyceniana działka, był objęty ustaleniami wiążącymi Uchwały nr XVll/111/01 Rady Gminy z dnia 18 stycznia 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. oraz Uchwały nr IV/23/2019 Rady Gminy z dnia 18 stycznia 2019 r. W sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla przebiegu napowietrznej linii elektroenergetycznej 400kV relacji Chełm - Lublin Systemowa. Teren, na którym usytuowana jest przedmiotowa działka, oznaczony jest symbolami: RP - uprawy polowe, MR - mieszkalnictwo rolnicze (około 500 m2), 2KDX - tereny ciągów pieszo-jezdnych, 20R, 21R - tereny rolnicze z przebiegiem napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć 2x400kV, lSE - tereny obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Jeśli wyceniana nieruchomość przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę infrastruktury przesyłowej, który ponadto zawiera precyzyjne postanowienia dotyczące układu i posadowienia na niej urządzeń, realizacja inwestycji per se nie pociągnie za sobą obniżenia jej wartości. Choć przedstawione stanowisko może budzić wątpliwości, wydaje się nawiązywać do regulacji art. 36 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zmierza do przeciwdziałania praktyce ustalania odszkodowania z dwóch niezależnych źródeł, obciążającego dwa różne podmioty, za okoliczności objęte jednym zdarzeniem obejmującym ustalenie ingerencji w akcie prawa miejscowego, a następnie jej materializację poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W konsekwencji za jak w ślad za biegłym organ zmiana ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego ze stycznia 2019 r. rzeczywiście w sposób istotny wpłynęła na wartość przedmiotowej działki poprzez ograniczenie możliwości jej zabudowy oraz zmniejszenie atrakcyjności inwestycyjnej oraz spowodowała zmianę warunków korzystania, lecz skutki te nie były przedmiotem sporządzanej opinii. Ograniczenia i zmiany te nie wynikają więc wbrew twierdzeniom Skarżącego z budowy linii, lecz z uchwalenia planu, który w dniu wydania decyzji był obowiązującym aktem prawa miejscowego. W realiach przedmiotowej sprawy stanowisko takie należy w całości podzielić. Niewątpliwie, w sytuacji, gdy u podstaw dokonanego decyzją administracyjną ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości leżą postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wiążące się z tym obniżenie wartości nieruchomości, czy też ściślej rzecz biorąc odszkodowanie za zmniejszenie się wartość nieruchomości, może co do zasady wynikać z dwóch różnych regulacji prawnych, tj. z art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. - dalej jako: "u.p.z.p.") oraz art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odszkodowanie z art. 128 ust. 4 u.g.n. to odszkodowanie za zmniejszenie się wartości nieruchomości powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Odszkodowanie z art. 36 u.p.z.p. to odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą. Relacja czasowa między tymi zdarzeniami jest taka, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 124 u.g.n. jest poprzedzone uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Okoliczność ta ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem jeżeli do obniżenie wartości nieruchomości dochodzi na skutek uchwalenia planu miejscowego i co jest pierwotną przyczyną zmniejszenie się wartości nieruchomości, to nie można jednocześnie przyjąć, że zmniejszenie to wiąże się z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości. W dacie orzekania o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nieruchomość ma już bowiem zmniejszoną wartość w związku z uchwalonym wcześniej planem miejscowym. Jeżeli więc do obniżenia wartości nieruchomości dochodzi w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą strona powinna dochodzić należnego jej odszkodowania w trybie art. 36 u.p.z.p., a nie na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. W taki też sposób kwestia ta postrzegana jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również w piśmiennictwie prawniczym. W komentarzu Ewa Bończak-Kucharczyk do ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, że zmniejszenie wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., nie powinno być utożsamiane z ograniczeniem możliwości inwestycyjnych wynikających ze wskazań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmniejszenie tej wartości musi nastąpić w wyniku zrealizowanej inwestycji, a nie ograniczeń wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego, który niezależnie od tego, kiedy zostanie zrealizowany, może ograniczać możliwość korzystania z danej nieruchomości, a co za tym idzie – zmniejsza jej wartość (Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2023, teza 5 do art. 128). Stanowisko takie uznać należy także za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 141/18 stwierdzono, że niewątpliwie w niniejszym postępowaniu należało szacować utratę wartości nieruchomości ze względu na realizację inwestycji, a nie ze względu na objęcie nieruchomości planem miejscowym. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy: (1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo (2) wykupienia nieruchomości lub jej części. Jak trafnie podniesiono w wyroku NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 344/15, renta planistyczna ma wykazywać różnicę w wartości nieruchomości pomiędzy jej stanem przed zmianą bądź uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego i pomiędzy jej stanem po dokonaniu tej zmiany. Zmniejszenie zatem wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., nie powinno być utożsamiane z ograniczeniem możliwości inwestycyjnych wynikających ze wskazań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W taki sam sposób kwestię tą rozstrzygano również m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 150/17 oraz z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 224/17, gdzie dodatkowo podkreślono, że odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości czy też zmianę sposobu korzystania z nieruchomości, jeżeli ta wynika z zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinno być dochodzone przez właściciela nieruchomości na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.z.p., jak również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 635/18 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 356/99, gdzie podkreślono, że zmniejszenie tej wartości musi nastąpić w wyniku zrealizowanej inwestycji, a nie ograniczeń wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego, który niezależnie od tego, kiedy zostanie zrealizowany, może ograniczać możliwość korzystania z danej nieruchomości, a co za tym idzie zmniejsza jej wartość. Częściowo odmienne stanowisko wyrażono natomiast w komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją Alicji Plucińskiej-Filipowicz i Marka Wierzbowskiego (Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2021, teza 2 do art. 36), jednakże jest to pogląd odosobniony i w istocie odnoszący się nie do kwestii wzajemnej relacji obu takich zdarzeń w kontekście ich przyczynowości, lecz możności ponoszenia przez gminę odpowiedzialność odszkodowawczej na podstawie art. 36 u.p.z.p. już po dacie realizacji inwestycji. Podzielając w tym zakresie wyżej przedstawione poglądy stwierdzić należy zatem, że zmniejszenie wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. musi wynikać z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n., a nie z ograniczeń wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego. Odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości spowodowane uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinno być dochodzone przez właściciela nieruchomości na podstawie art. 36 u.p.z.p. Nie ma przy tym racji skarżący zarzucając naruszenie przepisów art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, iż w celu uzyskania odszkodowania skarżący może skorzystać z uprawnień określonych w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji gdy żadne przepisy nie wskazują, że gdy wyceniana nieruchomość została przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę infrastruktury przesyłowej, to wówczas odszkodowanie dochodzone na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. stosowanego wprost i odpowiednio w zw. z art. 124 ust. 4 u.g.n. nie obejmuje zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem linii. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii nie sprowadza się bowiem do istnienia lub nie przepisów regulujących wzajemny stosunek art. 36 u.p.z.p. i art. 128 ust. 4 u.g.n., lecz dokonania ustaleń faktycznych dotyczących tego z jakie zdarzenie, tj. czy zmiana planu miejscowego, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, spowodowało zmniejszenie się wartości nieruchomości. Jak wskazano już wyżej jeżeli do obniżenie wartości nieruchomości dochodzi na skutek uchwalenia planu miejscowego i to zdarzenie jest pierwotną przyczyną zmniejszenia się wartości nieruchomości, to nie można jednocześnie przyjąć, że zmniejszenie takie wiąże się z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości. W dacie orzekania o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nieruchomość ma już bowiem faktycznie zmniejszoną wartość w związku z uchwalonym wcześniej planem miejscowym. Oczywiście postanowienia planu miejscowego mogą mieć różny charakter, bądź definitywny i stanowczy, bądź jedynie potencjalny i czysto hipotetyczny. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że postanowienia uchwały nr IV/23/2019 Rady Gminy miały charakter stanowczy, w sposób definitywny przesądzający tak fakt powstania przedmiotowej linii elektroenergetycznej, jak również jej zakres (rozmiar) oraz przebieg. Uchwała nr IV/23/2019 Rady Gminy jest uchwałą w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla przebiegu napowietrznej linii elektroenergetycznej 400kV relacji Chełm – Lublin Systemowa. Plan miejscowy uchwalony tym aktem dotyczył wyłącznie tej jednej kwestii, tj. powstania napowietrznej linii elektroenergetycznej 400kV relacji Chełm – Lublin Systemowa. W uchwalonym planie przesądzono tak powstanie na tym terenie przedmiotowej dwutorowej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć 2x400kV, jak i jej przebieg, m.in. po działce skarżącego, co jasno wynika z rysunku planu. W planie wyznaczono tak oś linii, jak i zakres pasa technologicznego linii. M.in. w § 16 planu ustalono, że wyznacza się pasy technologiczne napowietrznych linii elektroenergetycznych oznaczonych na załącznikach graficznych, z zastrzeżeniem litery d): o szerokości 70,0 metrów, licząc po 35,0 m w każdą stronę od osi linii - dla napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć 2x400 kV relacji Chełm - Lublin Systemowa. W przedmiotowym planie wprowadzono także ściśle oznaczone ograniczenia i zakazy związane z przedmiotową linią, w tym. m.in. zakaz budowy obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi, zakaz lokalizowania budowli i obiektów z wyłączeniem dopuszczonych niniejsza uchwałą, zakaz lokalizowania miejsc postojowych, zakaz tworzenia hałd oraz zakaz nasadzeń i utrzymywania zieleni wysokiej. Uchwalenie takiego planu miejscowego niewątpliwie wpłynęło na ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości skarżącego, zmianę warunków korzystania z nieruchomości oraz zmniejszenie atrakcyjności inwestycyjnej nieruchomości. Powyższe oznacza zaś, że zmniejszenie wartości nieruchomości skarżącego nie wiążę się z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, lecz z uchwaleniem planu miejscowego, co trafnie w sprawie przyjęły organy obu instancji. Z tych też względów i w związku z przywołanymi wyżej przepisami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.