II SA/Lu 783/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 155 k.p.a. i art. 127 ust. 3 i ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn.zm.), po rozpatrzeniu odwołania Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Zarząd Zlewni W. L. i B. Granicznego w . od wydanej z upoważnienia Marszałka Województwa L. decyzji z dnia [...] zmieniającej ostateczną decyzję wydaną z upoważnienia Wojewody L. z dnia [...] udzielającą Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w L. Sp. z o. o. pozwolenia wodnoprawnego - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło zmiany decyzji ostatecznej wydanej z upoważnienia Wojewody L. z dnia [...] W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że Wojewoda L. decyzją z dnia [...] udzielił Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w L. Sp. z o. o. pozwolenia wodnoprawnego. W osnowie powyższej decyzji określił następujące obowiązki administracyjne: 1.Odprowadzanie ścieków komunalnych z aglomeracji "L." oczyszczonych na zmodernizowanej oczyszczalni "H." do wód rzeki B. w km 16 + 650 /brzeg prawy/ w ilości: Qdśr = l20.000m3/d, Odmax = 135.000 m3/d, Ohmax = 9.000m3/h. Przy dopuszczalnych maksymalnych wartościach podstawowych wskaźników zanieczyszczeń określonych dla oczyszczalni o RLM powyżej 100.000 tj. w wysokości: BZT5-15g O2/m3, ChZT-125g O2/m3, Zawiesina ogólna - 35 g O2 /m3, Azot ogólny - 1Og O2 /m3, Fosfor ogólny - 1 g O2/m3 . 2. Do czasu zakończenia modernizacji oczyszczalni oraz w okresie I fazy jej rozruchu tj. od dnia 1 stycznia do 31 grudnia 2007 r. dopuszczalne stężenie podstawowych wskaźników zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach nie może przekraczać wartości: BZT5- 25g O2 /m3, ChZT-100g O2/m3, Zawiesina ogólna 40g O2 /m3. 3. W czasie II fazy rozruchu tj. w terminie od 1 stycznia do 30 czerwca 2008 r. dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń w odprowadzonych ściekach określonych w punkcie I.1. decyzji zwiększa się o 50% (zgodnie z załącznikiem nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 roku). Ponadto orzekł, że przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne obowiązuje od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 30 czerwca 2008 roku. Następnie, po rozpatrzeniu powyższego wniosku Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w L. Sp. z o.o. jako organ I instancji właściwy miejscowo i rzeczowo rozpatrzył go Marszałek Województwa L., który decyzją z dnia [...] zmienił decyzję ostateczną Wojewody L. z dnia [...] w ten sposób, że w punkcie I wprowadził ustęp 4 w brzmieniu: "4. W czasie realizacji założeń Koncepcji technologicznej intensyfikacji procesu usuwania azotu w oczyszczalni ścieków H. w L. dopuszczalna wartość wskaźników zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach określonych w punkcie I.1. decyzji zwiększy się o 50% (zgodnie z załącznikiem nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego z dnia 24 lipca 2006 r., Dz. U. nr 137, poz. 984)". Ponadto punkt II decyzji otrzymał brzmienie: "Pozwolenie wodnoprawne obowiązuje od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. ". W uzasadnieniu powyższej decyzji organ orzekł, że powyższa zmiana decyzji umożliwi dalszą modernizację obiektów Spółki, w celu osiągnięcia założonego celu ochrony środowiska związanego z utrzymaniem parametrów ścieków oczyszczonych zgodnie z Dyrektywą EEC/91/271. Natomiast dotychczas nie osiągnięto wymaganych parametrów w zakresie azotu ogólnego. Dlatego też nieprzedłużenie terminu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego uniemożliwi osiągnięcie wymaganych parametrów i przedmiotowa Sp. z o.o jako beneficjent środków z funduszu europejskiego ISPA będzie zobowiązana do zwrotu znacznej części dofinansowania. Z kolei, od powyższej decyzji odwołanie wniósł Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. Zarząd Zlewni W. L. i B. Granicznego w L. podnosząc, że zaskarżona decyzja zmieniona została w trybie art. 155 k.p.a., który wymaga zgody stron. Jednak, Dyrektor RZGW w W. który jest stroną w postępowaniach administracyjnych prowadzonych na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne, w tym w sprawach dotyczących regionu wodnego, nie był zawiadomiony o wszczętym postępowaniu i nie miał możliwości wyrażenia swojego stanowiska w tej sprawie. Ponadto zdaniem odwołującego się, organ administracji zobowiązany był do uzyskania zgody Dyrektora RZGW w W. na zmianę decyzji w trybie art.155 k.p.a. Wynika to z tego, że reprezentuje on również organ właściwy w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym jak i Skarb Państwa jako właściciela i administratora rzeki B., do której odprowadzane są ścieki z oczyszczalni H. Jednocześnie strona odwołująca się podnosi zarzut , że przedłużenie ważności decyzji ostatecznej Wojewody L. do dnia 31 grudnia 2010 roku jest niezgodne z art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne, który stanowi, iż pozwolenie wodnoprawne wygasa jeżeli upłynął termin, na który było wydane. Ustawodawca nie przewiduje bowiem przedłużenia terminu ważności pozwolenia wodnoprawnego.. Strona odwołująca się podniosła także argument, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego pozwala na podwyższenie o 50% najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń tylko w okresie rozruchu oczyszczalni nowo wybudowanych, rozbudowanych lub przebudowanych, czyli nie dotyczy to zmienianego pozwolenia wodnoprawnego. Oznacza to, że zgodnie z powyższym rozporządzeniem nie można podwyższać wartości tych wskaźników, których uzyskanie jest możliwe, czyli także wyjątkowo jak w tym przypadku jedynie azotu ogólnego, po wcześniejszym zbadaniu i uzasadnieniu, że przedstawione warunki są spełnione i zasadne. Należy także podkreślić, że w piśmie z dnia 1 września 2008 r. skierowanym do SKO w L. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w L. Sp. z o.o. stwierdziło, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. nie jest stroną postępowania, gdyż w świetle art. 92 ust.3 pkt 9 ustawy Prawo wodne uczestniczy w postępowaniu administracyjnym wyłącznie na prawach strony. Jego zdaniem, uczestnik postępowania na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie posiada także uprawnień do wniesienia odwołania od decyzji. Wynika to z tego, że zaskarżona decyzja nie kształtuje praw i obowiązków odwołującego się, które w wyniku zmiany dotychczasowej decyzji pozostają bez zmiany. Ponadto Spółka wyjaśnia, że dokonana zmiana terminu obowiązywania decyzji administracyjnej nie narusza przepisu art. 127 ust. 3 ustawy Prawo wodne, ponieważ nie zostaje przekroczony maksymalny 10 letni – ustawowy termin obowiązywania pozwolenia wodnoprawego. Dodatkowo Spółka podnosi, że oczyszczalnia ścieków H. podlega ciągłej przebudowie, ponieważ zastosowana w niej technologia z 1998 r. nie odpowiada znacznie zaostrzonym wymaganiom zawartym w Dyrektywie Europejskiej Nr EEC/91/271 w zakresie redukcji azotu ogólnego do poziomu 10 mg/l. Z tych względów wdrożono działania korygujące i przystąpiono do modernizacji procesu technologicznego zgodnie z decyzją Zarządu Spółki Nr NPO-1/0012/37/15/07 z dnia 27 grudnia 2007 r.. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło w pierwszej kolejności, że w świetle art. 127 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) pozwolenie wodnopranwe wydaje się w formie decyzji administracyjnej na czas określony, zaś pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi na czas nie dłuższy niż 10 lat. Ponadto art. 127 ust. 7 tejże ustawy stanowi, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Z kolei art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne stanowi, że pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Natomiast z akt tej sprawy wynika, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. Inspektorat w L. był stroną postępowania o wydanie z upoważnienia Wojewody L. pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] dla MPWiK w L. Spółka z o.o. Ponadto art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, zaś przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego dla wydania przez Marszałka Województwa L. decyzji z dnia [...], zmieniającej decyzję ostateczną Wojewody L. z dnia [...], konieczna była zgoda Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Jednak, powyższy organ nawet nie uczestniczył w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie, podkreślił organ II instancji. Z kolei, podczas rozprawy w dniu 3 października 2008 r. przedstawiciele Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. podtrzymali zarzuty odwołania i oświadczyli, że nie posiadają umocowania do jego cofnięcia. Jednocześnie oświadczyli, że dokonana przez organ pierwszej instancji zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., w zakresie przedłużenia terminu jej obowiązywania, była ich zdaniem dokonana z naruszeniem dyspozycji tego przepisu, ponieważ przydziela wnioskodawcy nowe uprawnienie, które nie jest zmianą zakresu dotychczasowego. Zdaniem organu odwoławczego także powyższy zarzut zasługuje na uwzględnienie. W świetle bowiem art. 127 ust. 3 w związku z art.135 pkt 1 ustawy Prawo wodne dokonane przedłużenie terminu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego w tej sprawie, należy uznać za równoznaczne w skutkach prawnych z kolejnym wydaniem pozwolenia wodnoprawnego, bez kolejnego wniosku i bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania administracyjnego, zgodnie z prawem wodnym. Dlatego też, zmiana ostatecznej decyzji nie może zostać dokonana w trybie art. 155 k.p.a., który pozwala tylko na regulowanie kwestii, które były przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji ostatecznej w postaci warunków określonych w tej decyzji. Ponadto organ odwoławczy dodał, że ostateczne pozwolenie wodnoprawne Wojewody L. z dnia [...] obowiązywało tylko do dnia 30 czerwca 2008 roku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 3 października 2008 roku Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w L. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i o utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez Marszałka Województwa L. z dnia [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W treści skargi , na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej p.p.s.a. ) zaskarżyło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. podnosząc następujące zarzuty: Po pierwsze naruszenie art. 127 ust. 3 i 7 oraz art. 135 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię oraz pominięcie art. 92 ust. 3 pkt 9 tejże ustawy. Po drugie, naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez niewłaściwą jego wykładnię i pominięcie istotnych elementów objętych dyspozycją tego przepisu. Ponadto w uzasadnieniu skargi podtrzymało w całości stanowisko zawarte w piśmie do organu odwoławczego z dnia 1 września 2008 roku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w osnowie uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Kontrola dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny, stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad uznawania określonych faktów za udowodnione. Sąd, dokonując oceny zaskarżonego aktu, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sprawie wbrew zarzutom ze skargi zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy jak i prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, przepis art. 127 ust. 1 w związku z ust. 3 tego przepisu stanowi, że pozwolenie wodnoprawne właściwy organ wydaje w drodze decyzji tylko na czas określony, zaś na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi wyłącznie na okres nie dłuższy niż 10 lat. Natomiast dyspozycja art. 127 ust. 7 cyt. ustawy Prawo wodne jednoznacznie stanowi, że stroną każdego postępowania wodnoprawnego, czyli o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, jest nie tylko wnioskodawca lecz także właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Z kolei, także przepis art. 135 pkt 1 Prawa wodnego stanowi, że pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres na który było wydane. Natomiast z akt tej sprawy jednoznacznie wynika, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W.– Inspektorat w L. był stroną postępowania o wydanie z upoważnienia Wojewody L. pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] dla MPWiK w L. Spółka z o.o. Oznacza to, że zmiana przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego w trybie art. 155 k.p.a. wymagała zgody właściwego miejscowo regionalnego dyrektora zarządu gospodarki wodnej, także w świetle dyspozycji art. 92 ust. 4 Prawa wodnego w związku z art. 4 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy. Z powyższych przepisów wynika bowiem, że w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa związanym z gospodarką wodną (w tym przypadku dotyczy to śródlądowych wód powierzchniowych rzeki B., które są własnością Skarbu Państwa) regionalny dyrektor zarządu gospodarki wodnej, który był stroną postępowania przed Wojewodą L. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, odpowiada także za ochronę jakościową czyli ochronę tych wód śródlądowych przed zanieczyszczeniem. Stąd konieczna jest wykładnia celowościowa art. 127 ust. 7 w związku z art. 92 ust. 3 pkt 9 i art. 93 ust. 4 oraz w świetle dyspozycji art. 92 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy Prawo wodne. Dlatego też, prawidłowy jest pogląd organu odwoławczego, że w tym stanie prawnym i faktycznym organ pierwszej instancji w świetle art. 155 k.p.a. powinien uzyskać zgodę właściwego regionalnego dyrektora na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Wynika to także z tego, że pierwszy organ reprezentuje jednocześnie organ właściwy w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym jak i Skarb Państwa jako właściciela i administratora rzeki B., do której odprowadzane są ścieki z oczyszczalni H. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że właściciel wody śródlądowej (rzeki B.) czyli Skarb Państwa nie miałby wpływu na ilość, rodzaj i skład odprowadzanych ścieków do wód śródlądowych, których jest właścicielem. Dlatego też wykładnia art. 155 k.p.a. dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. była prawidłowa, wbrew zarzutom ze skargi. Wynika to z tego, że w świetle dyspozycji art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ja wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególnie nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, zaś przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W tej sprawie oznacza to, że wydanie przez Marszałka Województwa L. decyzji z dnia [...] zmieniającej decyzję ostateczną Wojewody L. z dnia [...] wymagało zgody dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, gdyż ścieki są odprowadzane do wody śródlądowej rzeki B., której właścicielem jest Skarb Państwa, zaś administratorem powyższy organ administracji niezespolonej. Ponadto należy podkreślić, że w istocie zmiana przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego dotyczyła nie tylko tzw. klauzuli dodatkowej czyli terminu jego ważności lecz także jego osnowy (rozstrzygnięcia). Oznacza to, że decyzja organu I instancji - Marszałka Województwa L. została wydana w trybie art. 155 k.p.a., lecz bez przeprowadzenia postępowania wodnoprawnego wymaganego odpowiednimi przepisami ustawy prawo wodne. Dlatego też, w świetle przepisów art. 127 ust. 3 w związku z art. 135 ust. 1 ustawy Prawno wodne dokonane w tej sprawie przedłużenie terminu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego jak i zmiana jego osnowy (rozstrzygnięcia) jest równoznaczne w skutkach prawnych z wydaniem kolejnego pozwolenia wodnoprawnego, jednak bez kolejnego wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w tym zakresie. Oznacza to, że wbrew twierdzeniom skargi brak było także podstaw prawnych do uwzględnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony skarżącej tj. spółki - zgodnie z art. 155 k.p.a. – do zmiany przedmiotowej decyzji z dnia 13 września 2006 roku, w zakresie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Wojewodę L. Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.