II SA/Lu 784/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na odbieranie odpadów o d d a l a s k a r g ę. Wnioskiem z dnia 20 czerwca 2007 r. Z. Z. Firma "a" prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wywozu nieczystości stałych, zwrócił się do Prezydenta Miasta L. o zmianę ostatecznej decyzji tego organu z dnia 6 października 2003 r. Nr [...] udzielającej wnioskodawcy zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu L.. Następnie wyjaśnił, iż obowiązek wystąpienia z wnioskiem o zmianę posiadanego zezwolenia wynika z treści art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Wskazał, iż prowadzona przez niego firma dostosowała działalność do zmian wprowadzonych tą ustawą jak również warunków określonych zarządzeniem Prezydenta Miasta Lublina Nr 496/2006 z dnia 16 listopada 2006 r. w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (...). Do wniosku dołączył umowy zawarte z firmami, uprawniające wnioskodawcę do przekazywania im poszczególnych rodzajów zbieranych odpadów oraz informacje dotyczące posiadanego taboru samochodowego służącego do odbioru odpadów oraz niezbędnego wyposażenia przedsiębiorstwa (pojemniki, worki na odpady itp.). Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Prezydent Miasta L. decyzją z dnia 28 [...] 2008 r. odmówił dokonania zmiany decyzji ostatecznej z dnia 6 października 2003 r. zezwalającej wnioskodawcy na odbiór odpadów komunalnych. Uzasadniając powyższe stanowisko organ wskazał, iż wnioskodawca nie spełnia wymagań określonych zarządzeniem Prezydenta Miasta Lublina Nr 496/2006 z dnia 16 listopada 2006 r. dotyczących obowiązku posiadania przez przedsiębiorcę bazy sprzętowo-magazynowej z zapleczem socjalnym, zabezpieczonej przed dostępem osób postronnych, zlokalizowanej zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (§ 2 ust. 1 pkt 1 zarządzenia). Za bazę taką w ocenie organu I instancji nie może być uznana wskazana przez Z. Z. działka nr [...] położona przy ul. S. 88 w L. Nieruchomość ta położona jest obecnie na obszarze pozbawionym planu miejscowego, a poprzednio obowiązujący plan miejscowy określał tą nieruchomość jako teren przeznaczony pod uprawy rolnicze. Ponadto posadowiony na tej nieruchomości budynek jest budynkiem gospodarczym z przeznaczeniem na przechowywanie urządzeń i narzędzi rolniczo-ogrodniczych. W ocenie organu zmiana sposobu użytkowania tego budynku na bazę sprzętowo – transportową wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a właściciel nieruchomości takiej decyzji nie uzyskał. W odwołaniu wnioskodawca domagał się uchylenia decyzji organu I instancji oraz orzeczenia zgodnie z przedmiotowym wnioskiem. Rozwijając swoje żądanie stwierdził, iż stanowisko organu odnośnie bazy sprzętowo – magazynowej jest bezpodstawne. Wskazał, iż uzyskał decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego posadowionego na działce nr [...], który użytkuje już od 10 lat. Legalność budynku potwierdzają także wyniki kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Powyższe oznacza, że po stronie odwołującego zostały spełnione również warunki dotyczące posiadania bazy sprzętowo-magazynowej. Zaskarżoną decyzją z dnia 12 [..] 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zebrany w sprawie materiał nie potwierdza wniosków odwołującego, jakoby posiadana przez niego baza zlokalizowana na działce nr [...] w L. odpowiadała wymogom zarządzenia Prezydenta Miasta Lublina z 16 listopada 2006 r. W przekonaniu Kolegium nie budzi wątpliwości, iż baza będąca w posiadaniu wnioskodawcy nie może być wykorzystywana jako baza sprzętowo-magazynowa z uwagi na brak decyzji pozwalającej na zmianę sposobu użytkowania znajdującego się na działce budynku, przeznaczonego obecnie na magazynowanie urządzeń i narzędzi rolniczych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. Z. powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu podkreślając, iż dla terenu na którym prowadzi działalność gospodarczą nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym decydujące znaczenie ma dla stwierdzenia czy skarżący posiada odpowiednią bazę faktyczne zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości. Ponadto o fakcie posiadania odpowiedniej bazy sprzętowo – magazynowej przekonuje zarówno sporządzona inwentaryzacja budowlana przedmiotowego budynku, jak również brak zastrzeżeń organów nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne bądź przepisy postępowania w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa. Organy administracji publicznej orzekające w obu instancjach w przedmiotowej sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz właściwie przyporządkowały i zastosowały przepisy prawa materialnego. W sprawie bezspornym jest, że decyzją z dnia 6 [...] 2003 r. Prezydent Miasta L. udzielił skarżącemu Z. Z. prowadzącemu działalność gospodarczą pn. Firma "a" zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie miasta Lublina, z zachowaniem warunków określonych w tej decyzji w terminie do dnia 30 czerwca 2013 r. Poza sporem pozostaje także okoliczność, iż skarżący zwrócił się o zmianę warunków udzielonego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych, do czego był zobligowany na podstawie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175, poz. 1458 ze zm.). Zgodnie z jego treścią przedsiębiorcy prowadzący działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych obowiązani są w terminie 6 miesięcy - od dnia podania przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do publicznej wiadomości wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych - dostosować swoją działalność do zmian wprowadzonych ustawą oraz wystąpić z wnioskiem o zmianę posiadanego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych, Brak wystąpienia z wnioskiem w wymaganym terminie obciążone bowiem zostało sankcją wygaśnięcie dotychczasowej decyzji (zezwolenia). Z kolei wymagania jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych zostały określone w zarządzeniu Prezydenta Miasta Lublina Nr 496/2008 z dnia 16 listopada 2006 r. w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych (...) (Dz. Urzędowy Woj. Lubelskiego Nr 188, poz. 2988). Kwestią sporną pomiędzy stronami pozostaje okoliczność, czy w przedmiotowej sprawie strona skarżąca dostosowała prowadzoną działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych do wymagań znowelizowanej ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a co za tym idzie do wymogów przywołanego wyżej zarządzenia Prezydenta Miasta Lublina Nr 496/2008 z dnia 16 listopada 2006 r. - co stanowi niezbędną przesłankę do dokonania zmiany, posiadanego przez stronę zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej działalności. Wydanie bowiem przedmiotowego zezwolenia jest dopuszczalne, jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest zgodny z wymaganiami ustawy i przepisami odrębnymi (art. 9 ust. 1 lit. c pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Takim przepisem odrębnym w rozumieniu przywołanego art. 9 ust. 1 lit. c pkt 1 ustawy jest przywoływane już kilkakrotnie zarządzenie Prezydenta Miasta Lublina Nr 496/2008 z dnia 16 listopada 2006 r., co zobowiązuje organ rozstrzygający w zakresie wniosku do dokonania ustaleń odnośnie spełnienia przez wnioskodawcę wymagań nim określonych. Należy bowiem przyjąć, iż skoro prowadzenie omawianej działalności polegającej na odbieraniu od właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych wymaga uzyskania zezwolenia, to działalność taka nie jest dowolna, lecz podlega ograniczeniu w drodze publiczno-prawnej reglamentacji, czego potwierdzeniem jest treść art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowiącego, iż organ, któremu przypisano wydawanie zezwoleń, określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia powinni spełniać. Jak wynika z treści § 2 ust. 1 pkt 1 zarządzenia Prezydenta Miasta Lublina przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinien posiadać bazę sprzętowo - magazynową z zapleczem socjalnym, zabezpieczoną przed dostępem osób postronnych, zlokalizowaną zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wyposażoną w wymienione w tym punkcie miejsca i instalacje spełniające wymagania przepisów ochrony środowiska i przepisów odrębnych. Z kolei § 4 ust. 1 tego zarządzenia stanowi, iż przez posiadanie bazy sprzętowo-magazynowej należy rozumieć wykazanie tytułu prawnego do terenu, na którym znajduje się baza, wynikającego z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, poprzez przedłożenia stosownego dokumentu lub umowy. Wobec tak ukształtowanej treści przepisów zarządzenia bezspornym jest, iż warunkiem niezbędnym uzyskania zezwolenia lub jego zmiany (w przypadku jego posiadania) jest legitymowanie się wnioskodawcy tytułem prawnym do terenu stanowiącego bazę sprzętowo-magazynową. Ponadto baza ta musi spełniać określone wymogi, podstawowym zaś jest jej lokalizacja (położenie) zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Chodzi zatem o to, aby sposób zagospodarowania terenu (w postaci bazy) nie naruszał woli prawodawcy miejscowego (rady gminy) w zakresie sposobu jego wykorzystywania. Należy bowiem pamiętać, iż ustalenie przeznaczenia terenu pod określone funkcje pozostaje we właściwości organów gminy wypełniających uprawnienia władztwa planistycznego, które oznacza swobodę w ustalaniu zagospodarowania terenu, ograniczoną jedynie przepisami prawa. Sam fakt posiadania prawa własności do danej nieruchomości nie stanowi uprawnienia dowolnego jej zagospodarowania, a co więcej ograniczenia wynikające z przeznaczenia terenu nie mogą być rozumiane jako naruszanie prawa własności właściciela nieruchomości. Wyznaczanie w planie miejscowym stref określonego sposobu zagospodarowania terenu ma w szczególności sens gdy weźmie się pod uwagę prawa przysługujące pozostałym właścicielom nieruchomości sąsiednich. Należy bowiem pamiętać, iż właściciel nieruchomości jest zobowiązany do takiej formy zagospodarowania terenu, która nie będzie naruszać interesów innych podmiotów. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wskazać, należy, iż słusznie organy obu instancji uznały, iż baza sprzętowo-magazynowa jaką dysponuje skarżący nie spełnia warunków określonych omawianym zarządzeniem Prezydenta Miasta Lublina. I nie chodzi tu – co należy podkreślić – o warunki techniczne takie jak ogrodzenie terenu, urządzenie zaplecza socjalnego, wyposażenie budynku, czy odpowiednią ilość miejsca do magazynowania pojemników, lecz o przeznaczenie terenu określające zakres jego wykorzystania. Bezspornym jest, iż przedmiotowa baza będąca własnością skarżącego położona w L. przy ul. S. (dz. ewid. [...]) nie jest objęta zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Poprzedni nieobowiązujący już plan zagospodarowania przestrzennego odnoszący się do tego terenu przeznaczał działkę skarżącego pod uprawy polowe bez prawa zabudowy mieszkaniowej. Świadczy o tym zarówno decyzja Prezydenta Miasta Lublina z dnia 21 lutego 1996 r. ustalająca warunki zabudowy dla tej działki, jak również pismo Prezydenta Miasta Lublina z dnia 9 października 2007 r. (k. 35 akt admin.). Bezspornym również jest, iż posadowiony na działce budynek jest budynkiem gospodarczym mogący służyć wyłącznie celom przechowywania urządzeń i narzędzi rolniczych. Powyższe przeznaczenie i funkcja przedmiotowego budynku wprost zatem odnosi się do przeznaczenia rolniczego terenu, co oznacza, iż budynek ten nie może być wykorzystywany w inny sposób niż związany z rolniczym wykorzystaniem terenu. Jednakże brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również określone już przeznaczenie przedmiotowego budynku nie oznacza, iż właściciel nie może zmienić przeznaczenia terenu, a także sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Jednakże jak słusznie podniosły organy wymaga to uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla nowego sposobu zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Co więcej wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga również zmiana sposobu zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę (art. 59 ust. 2 ww. ustawy). Skoro przedmiotowy budynek został wybudowany z przeznaczeniem na przechowywanie urządzeń narzędzi rolniczo-ogrodniczych nie może służyć do magazynowania pojemników na odpady oraz do wykonywania ich napraw, konserwacji, modernizacji gdyż takie wykorzystanie obiektu bezspornie nie odpowiada gospodarczo-rolniczemu przeznaczeniu budynku. Odmiennej oceny nie podważa zarówno wydane w stosunku do przedmiotowego budynku pozwolenie na użytkowanie jak również przeprowadzona inwentaryzacja budowlana i kontrola organu nadzoru budowlanego. Wręcz przeciwnie, zarówno pozwolenie na użytkowanie, jak i protokół kontroli jednoznacznie określają dopuszczalną formę wykorzystania budynku tj. budynek gospodarczy z przeznaczeniem na przechowywanie urządzeń i narzędzi rolniczo-ogrodniczych. Jak wynika z akt sprawy skarżący zwracał się do właściwego organu o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu działki nr [...], jednakże z uwagi na późniejsze wycofanie wniosku postępowanie to zostało umorzone. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że mimo, iż złożony przez skarżącego wniosek o zmianę pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych odpowiada wymaganiom art. 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to nie mógł on zostać pozytywnie rozstrzygnięty. Przeszkodą do uzyskania zmiany jest bowiem niespełnienie przez przedsiębiorcę omówionych powyżej wymagań określonych przez Prezydenta Miasta Lublina na podstawie art. 7 ust. 3a tej ustawy. Ubocznie należy dodać, iż decyzja o udzieleniu zezwolenia na prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów lub dokonaniu jego zmiany jest decyzją związaną. Taki charakter decyzji oznacza, że spełnienie przez wnioskujący podmiot wszystkich wymagań ustawowych zobowiązuje organ do wydania zezwolenia. A contrario organ nie będzie mógł wydać zezwolenia wówczas, gdy choćby jedna z tych przesłanek w sprawie nie wystąpi (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie). Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wobec czego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.