II SA/Lu 785/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego zakłócenia stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy A. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. Z. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 27 lipca 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez A. Z. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy A. z dnia 7 lipca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego zmiany stanu wody na działkach nr [...] i [...] poprzez wykonanie nasypu ziemnego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości D., do czasu rozstrzygnięcia postępowania sądowego toczącego się w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych jako działki o nr ewid.[...] i [...] będących własnością A. Z. z nieruchomością oznaczoną jako działki o nr ewid.[...], [...] i [...] będące własnością M. J.. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdzają tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Konieczne jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Brak tego związku uniemożliwia zawieszenie postępowania. SKO wskazało, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne co do tego, że powyższa norma dotyczy sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego wyłoni się zagadnienie, do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący to postępowanie, a które jest koniecznym warunkiem merytorycznego zakończenia sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 234 ust. 1 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Z kolei przepis art. 234 ust. 3 ustawy stanowi, iż jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Zdaniem organu odwoławczego wskazana regulacja ustawowa nie oznacza, iż sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie jest wystarczający do zastosowania art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, ale niezbędne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie. Konieczne jest więc przeprowadzenie odpowiedniego postępowania administracyjnego oraz ocena zgromadzonego w jego toku materiału dowodowego. Wydanie decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzedza ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie przepisu art. 234 p.w. jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Z tych względów przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. Tym samym pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo - skutkowy. W niniejszej sprawie zmiana stanu wody dotyczy sąsiadujących ze sobą nieruchomości, co do których istnieje spór w zakresie przebiegu granic, w tym położenia nasypu, który w opinii A. Z. stanowi źródło szkodliwej zmiany stanu wody na gruncie. Wbrew twierdzeniu skarżącej postępowanie obejmuje działki o nr ewid.[...], [...], będące własnością skarżącej oraz o nr [...] i [...], będące własnością M. J. – K., na których znajduje się nasyp, którego także dotyczy postępowanie. Nie ulega więc wątpliwości, iż w sytuacji gdy obowiązujące przepisy wiążą wydanie decyzji w trybie art. 234 ustawy Prawo wodne z osobą właściciela oraz iż, decyzja taka ma precyzyjnie - w sytuacji stwierdzenia szkodliwej zmiany stanu wody na gruncie rozstrzygać w zakresie rodzaju i charakteru nałożonych na dany podmiot obowiązków, w tym np. posadowienia urządzeń zapobiegającym szkodom, rozstrzygnięcie sporu granicznego jest zagadnieniem, od którego zależeć będzie wynik postępowania administracyjnego. Skargę na powyższe postanowienie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. Z., wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazała, że organy administracji bezpodstawnie przyjęły, że nasyp znajduje się na działce nr ewid. [...] należącej do M. J., a pominęły mapy ewidencyjne, na których zaznaczone są granice. Zdaniem skarżącej nie uwzględniono wniosków z wykonanych oględzin, z których wynika, że nasyp usypany przez J. J. spowodował zakłócenie spływu wód z zachodu na wschód. Zdaniem skarżącej organ II instancji dokonał błędnej interpretacji art. 234 ustawy Prawo wodne, nie zwracając jednocześnie uwagi na treść art. 29 w/w ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione Sąd podzielił. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). We wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie zakłócenia stosunków wodnych z dnia 8 czerwca 2017 r. A. Z. wniosła o nakazanie J. J. (poprzedni właściciel działki o nr ewid. [...]) przywrócenia stanu cieków wodnych na nieruchomościach o nr ewid.[...], [...] i [...] stanowiących łąki poprzez usunięcie nasypu ziemnego z w/w działek od granicy z działką o nr ewid. [...]. Wnioskodawczyni wskazała, że w sierpniu 2013 r. J. J. wykopał rów w poprzek działek o nr ewid.[...], [...] i [...] o głębokości 1 m i szerokości 1 m i ziemię z wykopanego rowu wysypał tuż przy rowie oraz dodatkowo w następnym roku nawiózł 12 wywrotek ziemi i uformował wał o wysokości 0,60 cm, szerokości 5 m i długości 60 m. Po wszczęciu przez Wójta Gminy A. postępowania, w odpowiedzi na wniosek obecna właścicielka działki ewid. o nr [...] M. J.-K. w piśmie z dnia 26 czerwca 2017 r. wskazała, że A. Z. nabyła działkę nr ewid.[...] w 2007 r. i w tym samym roku dokonała zmiany poprzez podwyższenie terenu o 1,5 m ze spadkiem w kierunku wschodnim oraz utwardziła teren kostką brukową. Zdaniem M. J.-K., A. Z. zasypała przydrożny rów, co spowodowało zatrzymanie odpływu wody. Ponadto w 2008 r. A. Z. wraz z mężem w 2008 r. wykopała staw o powierzchni ok. 2000 m2, wówczas zostały uszkodzone, zerwane i wykopane urządzenia melioracyjne na długości ok. 120 przez cała szerokość działki. Ponadto ze względu na brak możliwości naturalnego obiegu wody, wykopano ciężkim sprzętem odpływ wody ze stawu. Przekierowanie wody - zdaniem uczestniczki postępowania - spowodowało przekierowanie wody na jej działkę. Wskazała ona również, że w 2012 r. zwróciła się o pomoc w rozwiązaniu problemu zalewania jej działek do kierownika spółki wodnej. Wyjaśnić należy, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania Wójt Gminy A. wskazał, że w dniu 6 lipca 2017 r. odbędą się oględziny na działce nr ewid.[...] Oględziny zostały przeprowadzone, sporządzono z nich protokół. Z treści protokołu wynika, że strony przedstawiły swoje stanowiska w sprawie oraz wskazały, że toczy się postępowanie o rozgraniczenie. Z treści protokołu wynika również, że Zastępca Wójta wskazał, że prawdopodobnie z tego powodu postępowanie zostanie zawieszone oraz później prawdopodobnie zostanie powołany biegły, który wyda opinię w sprawie. Dzień po oględzinach postanowieniem z dnia 7 lipca 2017 r. postępowanie w sprawie zostało zawieszone przez organ I instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania o rozgraniczenie. Organ II instancji postanowienie utrzymał w mocy. W ocenie Sądu postanowienie o zawieszeniu postępowania jest co najmniej przedwczesne. Przede wszystkim organ I instancji nie przeprowadził czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy stosownie do jej przedmiotu i w odniesieniu do treści mającego ewentualne zastosowanie w sprawie prawa materialnego tj. treści art. 234 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne. W tym zakresie podstawowe znaczenie ma ustalenie stanu wody na gruncie w rozumieniu tego przepisu oraz ustalenie, czy doszło do jego zmiany, kiedy doszło do zmiany, kto dokonał zmiany, w jaki sposób, oraz czy zmiana ta wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie, a jeżeli tak to czy możliwe jest przywrócenie poprzedniego stanu, względnie czy skutki tego naruszenia mogą być usunięte przez wykonanie odpowiednich urządzeń zapobiegającym szkodom. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że w powyższym zakresie sprawa nie została praktycznie dotychczas w ogóle wyjaśniona. Jedyna efektywna czynność jaka w tej kwestii została przeprowadzona podlegała na przeprowadzeniu oględzin. Zdaniem Sądu organy administracji przyjęły z góry założenie - niepoparte żadnym materiałem dowodowym - że przyczyna zmiany stosunków wodnych spowodowana została poprzez działania J. J. poprzez uformowanie nasypu na granicy działek. Tymczasem organy administracji nie przeprowadziły postępowania dowodowego, z którego wynikałoby że to właśnie jest przyczyna zmiany stosunków wodnych. Być może zmiana stosunków wodnych spowodowana została np. poprzez działania A. Z. zwłaszcza w sytuacji, gdy strona przeciwna od początku postępowania podnosiła, że naruszenie stosunków wodnych może być skutkiem działań A. Z., a która to kwestia nie została nawet w najmniejszym zakresie wyjaśniona przez organy administracji. Być może wówczas nałożenie obowiązków przez organ administracji w zakresie przywrócenia stosunków wodnych nie obejmowałoby dokonywania czynności w miejscu gdzie sporna jest granica między stronami postępowania. W ocenie Sądu w sprawie konieczne jest w pierwszej kolejności dopuszczenie w sprawie dowodu z opinii biegłego, który ustali, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruntach A. Z. i M. J.-K., kiedy doszło do zmiany, kto dokonał zmiany, w jaki sposób, oraz czy zmiana ta wpływa szkodliwie na grunty, a jeżeli tak to czy możliwe jest przywrócenie poprzedniego stanu, względnie czy skutki tego naruszenia mogą być usunięte przez wykonanie odpowiednich urządzeń zapobiegającym szkodom. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane została co najmniej przedwcześnie. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak punkcie I wyroku w oparciu o regulację art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, zaś o kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy administracji winny uwzględnić ocenę prawną oraz wytyczne zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku.