II SA/Lu 786/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent Małgorzata Poniatowska-Furmaga, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2008r. sprawy ze skargi [...] w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 16 sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 14 maja 2007 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia 11 października 2006 r. Nr [...] udzielającej zezwolenia firmie [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na lokalizację zjazdu z ul. H. (dz. nr 695) na działki oznaczone nr. (...), (...), (...),(...) i (...) położone w P. Podmiotem domagającym się unieważnienia wskazanej decyzji było Stowarzyszenie [...] podnoszące, że decyzja ta narusza przepis § 77 i 113 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) poprzez to, że lokalizuje zjazd na nieruchomość w zatoce autobusowej. Po rozpatrzeniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 maja 2007 r. odmówiło na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji uznając, że brak jest przesłanek do przyjęcia, iż wnioskodawca posiada legitymację prawną do żądania wszczęcia takiego postępowania. Kolegium wskazało, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony niniejszego postępowania. W toku postępowania wnioskodawca nie przywołał żadnych argumentów mających oparcie w przepisach prawa wskazujących, że ma on interes prawny w kwestionowaniu decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu. Organ zaznaczył, że interes prawny jest powszechnie rozumiany jako wywodząca się z konkretnych przepisów prawa materialnego instytucja o charakterze obiektywnym, nabierająca cech uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny przeciwstawiany jest interesowi faktycznemu, który nie stwarza uprawnień zastrzeżonych dla interesu prawnego. Zdaniem Kolegium wnioskodawca wykazał jedynie istnienie interesu faktycznego w kwestionowaniu decyzji, natomiast nie udowodnił, aby istniała norma prawa materialnego pozwalająca na skonkretyzowanie tego interesu. Kolegium dodało, że pojęcie strony należy interpretować w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z analizy treści tego przepisu jak również z treści art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych będącego podstawą kwestionowanej decyzji, a także z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w materii nim objętej służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom. Powyższe świadczy, iż wnioskodawca nie jest legitymowany czynnie procesowo do skutecznego żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego o unieważnienie decyzji. Wobec powyższego w sprawie zachodziła niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych uzasadniająca wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. W dniu 29 maja 2009 r. Stowarzyszenie [...] wystąpiło z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, iż interes prawny Stowarzyszenia wynika z jego statutu. Decyzją z dnia 16 sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy skarżoną decyzję z dnia 14 maja 2007 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia 11 października 2006 r. W motywach decyzji organ wskazał, że interes prawny musi mieć swoje źródło w konkretnym przepisie prawa materialnego i nie można go wywodzić z subiektywnego przeświadczenia o byciu stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Na system prawa pozytywnego w obrębie którego można poszukiwać przepisu dającego legitymacje procesową skład się Konstytucja, ustawy zwykłe i akty prawne wydane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Do systemów źródeł prawa nie należą natomiast akty wewnętrzne poszczególnych podmiotów, a więc wszelkiego rodzaju statuty, regulaminy czy instrukcje. W przedmiotowej sprawie krąg podmiotów legitymowanych określa art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stowarzyszenie niezależnie od swoich celów statutowych - nie jest właścicielem ani użytkownikiem żadnej z działek, których dotyczy przedmiot postępowania o lokalizację zjazdu, a zatem nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania nadzorczego. Organ powołując się na orzecznictwo wskazał, iż jedną z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.) jest wniesienie żądania przez podmiot nie będący stroną w sprawie, co zachodzi w przedmiotowej sprawie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie [...] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zobowiązania Kolegium do wszczęcia postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie powołanych w decyzji przepisów w tym art. 28 i 183 k.p.a. oraz wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja na lokalizację zjazdu z ulicy przez zatokę autobusową powoduje wystąpienie niebezpieczeństwa utraty zdrowia i życia mieszkańców P. i okolic, a Kolegium odmawiając wszczęcia postępowania taki stan rzeczy akceptuje. Zdaniem strony skarżącej w tej sprawie Stowarzyszenie i każdy jego członek oddzielnie jest zainteresowany usunięciem tej bezprawności, która narusza ich interes prawny i winien być stroną w tym postępowaniu. Wybudowanie tego zjazdu dotyka wszystkich, narażając interesy prywatne tj. życie i zdrowie i już na tej podstawie przysługuje wszystkim mieszkańcom P., a tym samym i Stowarzyszeniu i jego członkom prawo strony. Ponadto, gdyby nawet przyjąć, że Stowarzyszenie nie ma interesu prawnego, Kolegium winno rozważyć wniosek merytorycznie i zgodnie z art. 183 k.p.a. zawiadomić o wniosku prokuratora, który winien przyłączyć się do wniosku i popierać go. Ponadto organ uznając, iż Stowarzyszenie nie jest stroną winien wniosek przesłać na podstawie art. 65 k.p.a. do właściwego organu nadzoru lub kontroli np. do ministerstwa, wojewody, NIK-u albo innej kompetentnej instytucji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako ppsa. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga podlegała oddaleniu. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadzała się do tego, czy skarżącemu – [...] przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia firmie [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na lokalizację zjazdu z ul. H. (dz. nr 695) na działki oznaczone numerami (...), (...), (...), (...) i (...) położone w P. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Mając na uwadze powyższe, Sąd zauważa, że także w niniejszej sprawie krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi publicznej teoretycznie może być szerszy aniżeli w postępowaniu zwykłym i nie ogranicza się wyłącznie do stron postępowania zwykłego. Jednakże, co najważniejsze, podmiot żądający stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji musi jednak posiadać interes prawny w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny - jak słusznie wskazało Kolegium - oznacza zaś istnienie powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego, który formułuje publiczne prawa (obowiązki) podmiotowe jednostki, które można realizować w drodze postępowania administracyjnego. Tylko zatem przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może natomiast decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest bowiem tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłyby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie – jak trafnie to przyjmuje zaskarżona decyzja - nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji z uwagi na brak normy publicznoprawnej, z której wynikałyby bezpośrednio dla skarżącego określone prawa lub obowiązki w postępowaniu administracyjnym. Z akt sprawy wynika, iż kwestionowana decyzja Burmistrza Miasta z dnia 11 października 2006 r. dotyczy zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Zgodnie z jego treścią budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Treść przepisu wprost ustala kręg zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w tym postępowaniu. Z jego analizy wypływa konkluzja, że stronami takiego postępowania są wyłącznie właściciele lub użytkownicy nieruchomości przyległych do drogi. Ponadto z żadnego innego przepisu prawa nie wynika, iżby przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w materii nim objętej służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom. Jakkolwiek więc skarżącemu Stowarzyszeniu nie można odmówić interesu faktycznego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 11 października 2006 r. z uwagi na podnoszone obawy związane z lokalizacją zjazdu i wynikającymi z tego faktu zagrożeniami dla bezpieczeństwa mieszkańców, to jednak - jak wskazano powyżej - żaden interes faktyczny nie może być utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Nie każdy bowiem związek pomiędzy subiektywnymi uprawnieniami podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten ma w danej sprawie interes prawny. Istnienie interesu prawnego wymaga, by te uprawnienia znajdowały konkretyzację w postępowaniu administracyjnym z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego o charakterze publicznym. Tenże warunek nie zachodzi w niniejszej sprawie w przypadku skarżącego Stowarzyszenia. Ubocznie należy wskazać, że sama decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się strona skarżąca zezwala jedynie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej i sama w sobie nie stwarza stanu zagrożenia gdyż nie podlega "materialnemu" urzeczywistnieniu. Uzyskanie zgody na lokalizację nie uprawnia do wykonania zjazdu lecz jest jedynie warunkiem niezbędnym do podjęcia dalszych działań zmierzających do tego wykonania. Inwestor przed rozpoczęciem prac budowlanych obowiązany jest uzyskać pozwolenie na budowę. Dopiero jego udzielenie przekłada się bezpośrednio na prawa określonych podmiotów. W związku z powyższym zasadnym byłoby zgłaszanie zastrzeżeń właśnie w tym postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę zjazdu. Brak interesu prawnego podmiotu składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie, przy czym w sytuacji, gdy już z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że podmiot wnoszący żądanie nie ma interesu prawnego, winna nastąpić odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a decyzja wydana w oparciu o ten przepis jest wynikiem oceny organu w zakresie legitymacji strony do wszczęcia postępowania. Z powyższych względów zarzut naruszenia zarówno art. 28 w zw. z art. 157 § 3 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie zasługiwał na uwzględnienie. Niezależnie od zarzutów skargi, korzystając z uprawnienia zawartego w art. 134 § 1 ppsa, Sąd obowiązany jest jednakże zwrócić uwagę na uchybienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jakim było nierozpatrzenie wniosku [...] w kontekście art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W tym względzie należy wskazać, że [...] jest stowarzyszeniem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 885 ze zm.), co wynika wprost z jego statutu, a więc organizacją społeczną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro ustawodawca dopuścił inicjatywę procesową organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innych podmiotów, właściwym było rozpatrzenie wniosku w tym kontekście i dopiero na tym etapie zasadne byłoby badanie zapisów statutu Stowarzyszenia dla ustalenia celów statutowych jego działalności. Umknęło uwadze Kolegium, że art. 31 k.p.a. ma zastosowanie w przypadkach, gdy wniosek o wszczęcie postępowania składany jest w imieniu "innych podmiotów", a organizacja społeczna zabiega o wszczęcie postępowania z takich powodów, które nie kwalifikują jej jako strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Jednakże zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 30 września 1992 r. III SA 820/91, powołany W i M S. Prawo w diagramach – Kodeks postępowania administracyjnego "Park" Sp. z o.o., Bielsko-Biała 2003, s. 44) organizacja społeczna występująca na prawach strony (art. 31 § 1-3 k.p.a.) nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania administracyjnego, jeżeli postępowanie to ma prowadzić do modyfikacji praw lub obowiązków podmiotu będącego stroną w postępowaniu, w sposób niezgodny z jego wolą. W rozpoznawanej sprawie żądanie stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu było niewątpliwie niezgodne z wolą firmy [...], na rzecz której było wydane, czemu firma ta dała wyraz w piśmie procesowym z dnia 13 grudnia 2007 r. zatytułowanym "odpowiedź na skargę". W tym kontekście wskazana uchybienie należy ocenić jako nie mające wpływu na wynik sprawy. Ponadto za bezpodstawny należało uznać zarzut dotyczący braku zawiadomienia prokuratora o wniosku zawierającym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, który to organ winien – zdaniem strony skarżącej - włączyć się do sprawy i wniosek ten popierać. Słusznie wskazało Kolegium, że organ administracji publicznej zawiadamia prokuratora o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu w każdym przypadku, gdy uzna udział prokuratora w postępowaniu za potrzebny (art. 183 § 2 k.p.a.). Wskazany przepis zatem nie nakłada na organ obowiązku zawiadamiania prokuratora pozostawiając to do uznania organu. Niezawiadomienie prokuratora o złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być zatem skuteczną podstawą wniesienia skargi zwłaszcza, że podmiot zainteresowany może sam zwrócić się do prokuratora o wzięcie udziału w postępowaniu administracyjnym. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 65 k.p.a. związany z nieprzekazaniem wniosku skarżącego do innego właściwego organu. Wyjaśnić należy, iż obowiązek taki spoczywa na organie wyłącznie w sytuacji gdy organ, do którego wpłynął wniosek jest niewłaściwy do rozstrzygnięcia żądania w nim wskazanego. Jednakże w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta dotyczącej lokalizacji zjazdu organem właściwym było Samorządowe Kolegium Odwoławcze (art. 157 § 1 k.p.a.) wobec czego brak było podstaw prawnych do przekazania wniosku innemu organowi. Podsumowując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, mimo wskazanych mankamentów uzasadnienia, nie narusza prawa a skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.