II SA/Lu 786/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii [...] z dnia [...] r. nr [...](2) w przedmiocie nakazów i zakazów z zakresu nadzoru weterynaryjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Lekarza Weterynarii w Ł. z dnia [...] r. nr [...] Zaskarżoną do sądu decyzją z 25 lipca 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania A. G. (dalej jako: skarżąca), [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w L. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ł. z [...] r. w przedmiocie nakazu zabicia lub uboju zwierząt. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W toku kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej w dniu 19 kwietnia 2018 r. stwierdzono szereg naruszeń przepisów dotyczących ochrony przed rozprzestrzenianiem się afrykańskiego pomoru świń (ASF): brak ewidencji leczenia zwierząt, brak dokumentacji dotyczącej padłych zwierząt, brak mat dezynfekcyjnych przed wjazdem do gospodarstwa i przy wejściu do budynków gospodarczych, brak środków dezynfekcyjnych, brak odzieży ochronnej przeznaczonej tylko do obsługi świń, brak spisu świń z podziałem na prosięta, warchlaki, tuczniki, lochy, loszki, knury i knurki, brak rejestru środków transportu do przewozu świń wjeżdżających na teren gospodarstwa, brak rejestru wejść do pomieszczeń, w których utrzymywane są świnie. Na podstawie ustaleń kontroli, decyzją z [...] r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Ł. nakazał skarżącej zabicie lub ubój wszystkich posiadanych zwierząt z gatunku świnie (tj. 11 szt.), w możliwie szybkim terminie jednak nie później niż do dnia 30 czerwca 2018 r. oraz zakazał utrzymywania w gospodarstwie skarżącej zwierząt z gatunku świnie. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie szeregu przepisów postępowania oraz ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2018 r., poz. 1967, ze zm.; dalej jako: u.o.z.z.). Skarżąca podniosła, że organ powołał się na jej oświadczenie, którego nigdy nie składała, a także wadliwie zastosował art. 48b u.o.z.z., bowiem decyzja o nakazie zabicia (uboju) zwierząt może zostać wydana tylko wówczas, gdy organ wydał decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych uchybień, a strona nie usunie tych uchybień w wyznaczonym terminie. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] r. L. Wojewódzki Lekarz Weterynarii wskazał, że kontrola przeprowadzona w gospodarstwie skarżącej wykazała naruszenie szeregu obowiązków i nakazów w zakresie utrzymania świń, określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 maja 2015 r. w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń (Dz. U. z 2018 r., poz. 290 ze zm.). Ustalenia kontroli świadczą o wypełnieniu znamion opisanych w art. 48b ust. 1 u.o.z.z. W ocenie organu skarżąca niewłaściwie interpretuje treść tego przepisu. Powiatowy lekarz weterynarii, w przypadku stwierdzenia, że posiadacz zwierząt nie stosuje się do nakazów, zakazów lub ograniczeń określonych w przepisach, w drodze decyzji albo nakazuje usunięcie stwierdzonych uchybień w określonym terminie, a w razie niewykonania tych obowiązków nakazuje zabicie lub ubój zwierząt (art. 48b ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.o.z.z.) albo zgodnie z ust. 1 pkt 2 nakazuje zabicie lub ubój zwierząt określonych gatunków oraz zakazuje utrzymywania w gospodarstwie zwierząt tych gatunków. Zdaniem organu zasadne było również nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, co znajduje oparcie w treści art. 48b ust. 2 u.o.z.z. Powołanie się na rzekomo złożone przez skarżącą oświadczenie stanowi wyłącznie oczywistą pomyłkę w decyzji organu I instancji. Odnosząc się do argumentów skarżącej w kwestii sytuacji epizootycznej oraz gospodarczej związanej z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń organ powołał dane, z których wynika, że choroba bardzo szybko się rozprzestrzenia. Nieprzestrzeganie wymagań w zakresie bioasekuracji stwarza realne zagrożenie do dalszego rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej oraz pociąga za sobą ogromne straty gospodarcze dla całego kraju. W skardze do sądu administracyjnego A. G. zarzuciła naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, a także art. 48b ust. 1 pkt. 1 i ust. 3 u.o.z.z. W ocenie skarżącej uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone wadliwie, w sposób naruszający podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Dążąc do wykazania zasadności decyzji organ powołał się na oświadczenie, którego skarżąca nigdy nie składała. Ponadto w jej sprawie nie została wydana decyzja nakazująca usunięcie stwierdzonych w wyniku kontroli uchybień, a tylko wtedy mogła zostać wydana kolejna decyzja nakazująca ubój i zakaz utrzymywania zwierząt. Organ wadliwie nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, pomijając przesłanki określone w art. 108 k.p.a. Wbrew argumentom organu nie występuje zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego. Dane podawane przez Głównego Lekarza Weterynarii nie potwierdzają tezy o występującym zagrożeniu epizoocją. Ubój zwierząt w gospodarstwie, w którym nie wystąpiło ognisko choroby przyniesienie znacznie większe straty niż sama choroba. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że wadami prawnymi dotknięta jest również decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Niesporne w sprawie jest, że skarżąca dopuściła się uchybień w przestrzeganiu obowiązków w zakresie bioasekuracji, określonych w ww. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń. Uchybienia te zostały wymienione w protokole kontroli z 19 kwietnia 2018 r., skarżąca nie kwestionowała tych ustaleń, nie wniosła zastrzeżeń do protokołu. Skarżąca nie ma racji zarzucając organowi wadliwą interpretację art. 48b ust. 1 ustawy. Dla porządku należy przypomnieć, że w świetle tego przepisu, powiatowy lekarz weterynarii, w przypadku stwierdzenia, że posiadacz zwierząt nie stosuje się do nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie upoważnień zawartych w ustawie, w drodze decyzji: (1) nakazuje usunięcie stwierdzonych uchybień w określonym terminie albo (2) nakazuje zabicie lub ubój zwierząt określonych gatunków oraz zakazuje utrzymywania w gospodarstwie zwierząt tych gatunków. Trafnie organ wskazuje, że przepis ten pozwala na wydanie jednego z dwóch alternatywnych rozstrzygnięć, powiatowy lekarz weterynarii jest zatem upoważniony do wydania od razu decyzji nakazującej ubój zwierząt i zakazującej ich utrzymywania w gospodarstwie. Nie ma racji skarżąca twierdząc, że rozstrzygnięcie nakazujące ubój (zabicie) zwierząt może być wydane dopiero w sytuacji, gdy została wydana decyzja nakazująca usunięcie stwierdzonych uchybień, a strona nie usunęła tych uchybień w wyznaczonym terminie. Jest to odrębna podstawa do wydania decyzji nakazującej ubój (zabicie) zwierząt, wskazana w art. 48b ust. 3 u.o.z.z. Nie ma też racji skarżąca podnosząc zarzuty wadliwego nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji. Kwestię tą przesądza w sposób jednoznaczny art. 48b ust. 2 u.o.z.z., zgodnie z którym decyzjom wskazanym w ust. 1 nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Przepis ten ma charakter lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji zawartej w art. 108 k.p.a. Regulacja szczególna wyklucza w tym przypadku odwoływanie się do ogólnej regulacji z art. 108 k.p.a. Zbędne było zatem powoływanie się przez organ I instancji na art. 108 k.p.a. Tym niemniej jednak, z przyczyn leżących zasadniczo poza zarzutami skargi, decyzje organów obydwu instancji podlegają uchyleniu. Należy w tym miejscu przypomnieć, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i ich podstawy prawnej powołanej przez skarżącego (por. art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rzeczywiście, art. 48b ust. 1 u.o.z.z. pozwala organowi na zastosowanie jednego z dwóch alternatywnych rozstrzygnięć: organ nakazuje usunięcie uchybień w określonym terminie, a dopiero w sytuacji, gdy uchybienia nie zostaną usunięte, nakazuje zabicie lub ubój zwierząt, albo od razu sięga po bardziej radykalny środek, jakim jest nakaz zabicia (uboju) zwierząt. Alternatywa rozstrzygnięć nie może być jednak rozumiana w taki sposób, który dopuszczałby arbitralny wybór. Z tego stwierdzenia wynikają dwie konkluzje istotne dla sprawy: po pierwsze, organ musi uzasadnić, dlaczego wybrał takie a nie inne z dwóch alternatywnych rozstrzygnięć. Po drugie, biorąc pod uwagę, że mamy do czynienia z rozstrzygnięciami istotnie ingerującymi w sferę praw jednostki, zwłaszcza w przypadku drugiego rozstrzygnięcia, które jest rozwiązaniem nadzwyczaj radykalnym, wybór organu determinuje obowiązek przestrzegania zasady proporcjonalności. Radykalność rozstrzygnięcia podkreśla fakt, że zgodnie z art. 48b ust. 5, za zwierzęta zabite lub poddane ubojowi z nakazu powiatowego lekarza weterynarii, o którym mowa w ust. 1 i 3, nie przysługuje odszkodowanie ze środków budżetu państwa. W sytuacji, kiedy organ stosuje środki władcze, zwłaszcza bardzo głęboko ingerujące w sferę praw jednostek, jego obowiązkiem jest przestrzeganie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zgodnie z powszechnie akceptowaną w europejskiej kulturze prawnej formułą, na zasadę proporcjonalności składają się trzy elementy: przydatność, konieczność i proporcjonalność w sensie ścisłym. Przydatność oznacza wybór takich środków, które rzeczywiście służą realizacji danego założonego celu. Konieczność to wybór środka najmniej "szkodliwego", w najmniejszym stopniu ingerującego w sferę prawnie chronioną jednostki, ale pozwalającego zrealizować w pełni zamierzony cel. Proporcjonalność w sensie ścisłym wreszcie to równoważenie dóbr i interesów, konieczność wykazania, że dobro (interes), do którego realizacji organ zmierza jest (przynajmniej w danych okolicznościach) bardziej wartościowe niż dobro (interes), który musi zostać poświęcony (z bogatego w tej kwestii orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zob. przykładowo wyroki z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK 1998, nr 4, poz. 50; z 26 kwietnia 1999 r., K 33/98, OTK 1999, nr 4, poz. 71; z 2 czerwca 1999 r., K 34/98, OTK 1999, nr 5, poz. 94). Obowiązkiem organu jest zatem wykazanie, że zastosował środek proporcjonalny. Zwłaszcza w sytuacji, gdy decyduje się na rozwiązanie bardziej radykalne, jakim jest nakaz uboju zwierząt, organ musi wykazać w uzasadnieniu, dlaczego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało zastosować środek dalej idący, dlaczego nie wystarczyło nakazanie usunięcia stwierdzonych uchybień, a dopiero w razie niedopełnienia tych obowiązków, organ wydałby decyzję o nakazie zabicia zwierząt. W rozpoznawanej sprawie w uzasadnieniach decyzji organów obydwu instancji zabrakło wyjaśnienia, dlaczego należało od razu zastosować środek bardziej radykalny. Same uchybienia, stwierdzone w protokole kontroli i niekwestionowane przez skarżącą, nie stanowią przesłanki wydania decyzji o nakazie uboju (zabicia) zwierząt, skoro w art. 48b ust. 1 u.o.z.z. uchybienia w przestrzeganiu obowiązków związanych z ochroną przed rozprzestrzenianiem się choroby zakaźnej uzasadniają obydwa alternatywne rozstrzygnięcia. Co więcej, w protokole kontroli nakazano usunięcie stwierdzonych uchybień. Nie można też uznać za uzasadnienie zastosowania bardziej radykalnego środka argumentów organu odwoławczego dotyczących ilości stwierdzonych ognisk ASF w regionie. Po pierwsze, argumenty te odnoszą się do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, a nie do samego rozstrzygnięcia. Po drugie, brakuje wykazania związku pomiędzy ilością stwierdzonych przypadków ASF a koniecznością zastosowania tak radykalnego środka, jakim jest ubój zwierząt w odniesieniu do gospodarstwa skarżącej. Nie wykazano w szczególności, że na skutek nieprzestrzegania wymogów doszło już do zakażenia stada (co wymagałoby zapewne pobrania próbek i przeprowadzenia badań), co z pewnością uzasadniałoby podjęcie od razu najbardziej radykalnych kroków. Podobnie argumentacja organu I instancji, odnosząca się do skali zagrożenia rozprzestrzenieniem się choroby, odnosiła się do uzasadnienia odstąpienia od zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, jednak nie wyjaśniała, dlaczego niewystarczające było zastosowanie rozstrzygnięcia art. 48b ust. 1 pkt 1 u.o.z.z. Trzeba przy tym pamiętać, że nakaz zabicia lub uboju zwierząt na podstawie art. 48b ust. 1 pkt 1 u.o.z.z. nie jest karą za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie bioasekuracji, lecz środkiem służącym ochronie przed rozprzestrzenianiem się chorób zakaźnych. Tym bardziej w decyzji nakazującej podjęcie tak radykalnych kroków trzeba wykazać zasadność zastosowanie tego środka jako koniecznego dla zapobiegania lub zwalczania chorób zakaźnych zwierząt w konkretnej sytuacji. Organy naruszyły zatem art. 48b ust. 1 u.o.z.z. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wybierając środek bardziej radykalny bez wykazania jakimikolwiek argumentami, że zastosowanie łagodniejszego środka nie byłoby wystarczające dla osiągnięcia celu w postaci ochrony przed rozprzestrzenianiem się choroby zakaźnej zwierząt. Z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji. Rozstrzygnięcie Sądu skutkuje powrotem sprawy do rozpatrzenia przez organ I instancji. Obowiązkiem organu będzie ponowna ocena sprawy, z uwzględnieniem ewentualnych zmian w stanie faktycznym, z uwagi na upływ czasu od wydania poprzedniego rozstrzygnięcia oraz wybór takiego rozstrzygnięcia, które zapewni osiągnięcie celu w postaci ochrony przed rozprzestrzenianiem się choroby zakaźnej zwierząt, ale zarazem uwzględni konstytucyjne standardy ingerencji w prawa skarżącej. Pomimo uwzględnienia skargi sąd nie zasądził na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, z uwagi na fakt, że skarżąca nie złożyła wniosku w tym przedmiocie, sąd zaś nie może w tym zakresie orzekać z urzędu (art. 210 p.p.s.a.).