II SA/Lu 787/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2013 r., [...]. II. przyznaje adwokat K. B. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia 8 lipca 2013 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpoznaniu odwołania M. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 13 maja 2013 r., nr [...], odmawiającej nakazania H. A. i J. A. rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr ewid. "a", położonej w miejscowości J., gmina O. – utrzymał w mocy tę decyzję. Powyższa decyzja organu odwoławczego zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 9 grudnia 2011 r. M. P. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o zbadanie legalności budynku gospodarczego na działce nr ewid. "a", w miejscowości J., gmina O. W dniu 4 stycznia 2012 r. przeprowadzone zostały przez organ pierwszej instancji oględziny wspomnianej nieruchomości, w toku których ustalono, że znajduje się na niej budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej oraz wymiarach 3,65 m x 6,93 m i wysokości w kalenicy – 4,10 m. Więźba dachowa tego budynku jest drewniana, dwuspadowa ze spadkiem w kierunku działki własnej i w kierunku działki sąsiedniej, a pokrycie stanowią płyty eternitu falistego. Wewnątrz budynku, jak stwierdzili pracownicy organu pierwszej instancji, znajdują się dwa pomieszczenia, w których składowane jest zboże. Obiekt usytuowany jest w zbliżeniu z granicą pomiędzy działkami nr nr ewid. "b" i "a" oraz w odległości około 0,38 m od ściany murowanego budynku gospodarczego na działce własnej. Pracownicy organu stwierdzili ponadto ubytki cegieł, spękania i rozwarstwienia spoin w podmurówce opisanego budynku. W oparciu o te ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 29 marca 2012 r. wydał decyzję nakazującą właścicielom budynku – H. A. i J. A. wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do właściwego stanu technicznego – na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Decyzją z dnia 25 maja 2012 r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek M. P., a zatem organ, będąc związany wnioskiem M. P. z dnia 9 grudnia 2011 r., nie może orzekać w innym zakresie aniżeli wynika z treści tego wniosku. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia 13 maja 2013 r. odmówił nakazania H. A. i J. A. rozbiórki opisanego budynku gospodarczego – na podstawie art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek strony z dnia 9 grudnia 2011 r., sprecyzowany pismem z dnia 3 lipca 2012 r., zawiera żądanie nakazu rozbiórki spornego budynku gospodarczego. Odnosząc się do tak zakreślonego przedmiotu sprawy organ stwierdził, że nie znajduje podstaw do wydania nakazu rozbiórki. Organ stwierdził, iż ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że budowa spornego budynku miała miejsce przed dniem 1 stycznia 1995 r., a więc przed dniem wejścia w życie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Z uwagi jednak na rozbieżności w zeznaniach świadków i oświadczeniach stron, a także z powodu braku dokumentów urzędowych, organ pierwszej instancji uznał, iż nie można ustalenia dokładnej daty budowy wskazanego obiektu. Niezależnie jednak od tego, jak podkreślił organ, czy obiekt powstał w latach 60-tych XX wieku, czy w latach 1970-1980, zastosowanie w niniejszej sprawie winny mieć przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem organu pierwszej instancji, skoro zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala kategorycznie stwierdzić, że omawiany budynek gospodarczy wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę, to oznacza, że nie zachodzą w sprawie przesłanki wydania nakazu rozbiórki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W świetle tych przepisów jedynie niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia mogłoby uzasadniać nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanych samowolnie. W ocenie organu przedmiotowy budynek, istniejący od kilkudziesięciu lat, sam przez się nie wpływa w sposób niedopuszczalny na warunki użytkowe dla otoczenia. Nie można przy tym stwierdzić, że budynek stwarza zagrożenie znacząco większe niż inne elementy zabudowy, pod warunkiem jego prawidłowego użytkowania i zachowania sprawności technicznej. Biorąc pod uwagę całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do zadośćuczynienia żądaniu strony i odmówił wydania nakazu rozbiórki wskazanego budynku gospodarczego. W jego ocenie, w sprawie nie ma również podstaw do wydania nakazu wykonania przeróbek, o których mowa w art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., gdyż przepis ten może być zastosowany wyłącznie w przypadku potwierdzenia, że obiekt został wybudowany samowolnie. Dodatkowo organ pierwszej instancji wyjaśnił, że nie jest wykluczone wszczęcie w przyszłości odrębnego postępowania służącego usunięciu niewłaściwego stanu technicznego obiektu. W odwołaniu od powyższej decyzji M. P. zarzucił, że sporny budynek został wybudowany od podstaw z drewna pochodzącego z rozbiórki stodoły i komórki w latach 80. ubiegłego stulecia. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu tego odwołania, wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 8 lipca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 13 maja 2013 r., jakkolwiek uznał, że organ ten nieprawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skoro nie można dowieść, iż opisany obiekt pobudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę, to – w świetle art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy – nie było podstaw do orzekania na podstawie art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., lecz należało zastosować art. 51 ust. 1 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Prawidłowo natomiast, w ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji stwierdził, iż nie zachodzą podstawy do wydania nakazu rozbiórki wskazanego budynku. W myśl bowiem art. 51 ust. 1 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego może zapaść wyłącznie w razie ustalenia, iż nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, taka zaś sytuacja, zdaniem organu drugiej, nie miała zaś miejsca w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołującego się organ wskazał, że nawet gdyby przyjąć, iż wskazany obiekt pobudowany został samowolnie, nie byłoby podstaw do nakazania jego rozbiórki, albowiem znajduje się on na terenie zabudowy zagrodowej i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia ani niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych czy użytkowych dla otoczenia. Ponadto, w ocenie organu, ewentualne stwierdzenie nieprawdziwości zeznań wskazanych przez odwołującego się świadków nie dawałoby podstaw do uchylenia decyzji pierwszej instancji i wydania nakazu rozbiórki omawianego obiektu. Skargę do Sądu na powyższą decyzję organu odwoławczego złożył M. P., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - art. art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że omawiany budynek gospodarczy nie został wybudowany samowolnie oraz poprzez niewyjaśnienie powodów odmowy wydania nakazu rozbiórki tego budynku; - art. 37 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., poprzez błędne stwierdzenie, że wspomniany budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia ani niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych czy użytkowych dla otoczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę przede wszystkim z przyczyn w niej niepodniesionych, a które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.". Przepis ten stanowi bowiem, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko organu drugiej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do przyjęcia, że przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) mogą mieć obecnie zastosowanie tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy obiekt, którego postępowanie dotyczy, zrealizowany został w wyniku samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 103 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), regułą jest stosowanie przepisów tej ustawy do wszystkich spraw z zakresu prawa budowlanego wszczętych w czasie obowiązywania ustawy (to jest od dnia 1 stycznia 1995 r.). Wyjątek od tej reguły, w myśl ust. 2 tego artykułu, odnosi się jedynie do realizowanych samowolnie (bez pozwolenia na budowę) obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z 1994 r. W świetle bowiem tego ostatniego przepisu, do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., nie stosuje się art. 48 tej ustawy (dotyczącego samowolnej budowy obiektu budowlanego), lecz przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Należy jednak zauważyć, że stanowisko decyzji organu pierwszej instancji nie wyjaśnia w sposób jednoznaczny, czy przedmiotowy obiekt powstał na podstawie pozwolenia na budowę, czy też był zrealizowany samowolnie. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla przyjęcia, w oparciu o które przepisy, to jest ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, czy też ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, może być wydane rozstrzygnięcie w sprawie. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego, uznające za niezasadne odwołanie skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji, podjęte zostało – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – ze względów słusznościowych. Sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy pozostaje zatem w sprzeczności z prawidłową oceną zawartą w uzasadnieniu jego decyzji, w kwestii możliwości zastosowania określonych przepisów prawa materialnego. Organ odwoławczy zakwestionował podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji, a mimo to wadliwie utrzymał ją w mocy. Zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji powinien był zająć jednoznaczne stanowisko – na podstawie dokonanych ustaleń – to jest stwierdzić, czy inwestor posiadał pozwolenie na budowę, czy też pozwolenia takiego nie uzyskał. Organ musi wykazać, w oparciu o jakie dowody uznał, że pozwolenie takie istniało bądź też dlaczego stwierdził, iż obiekt został zrealizowany samowolnie. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z wymogami określonymi w art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., a w odniesieniu do organu drugiej instancji również w myśl art. 136 K.p.a., pozwolić może na wydanie rozstrzygnięcia na podstawie właściwych przepisów prawa materialnego, to jest przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane albo ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Niezależnie od tego należy podkreślić, iż w sytuacji gdy podstawę materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy art. 37 ust. 1 i ust. 2 oraz – jak wynika z uzasadnienia tej decyzji – art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., organ odwoławczy nie mógł utrzymać w mocy tej decyzji, rozstrzygając sprawę na podstawie innych, nawet właściwych, przepisów prawa materialnego. Jakkolwiek bowiem na skutek wniesienia odwołania organ odwoławczy jest obowiązany, jak wynika z zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją organu pierwszej, to nie może on zmieniać materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, albowiem tym sposobem rozstrzygałby "inną" sprawę administracyjną. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie decyzji pierwszej instancji. W przypadku zmiany przez organ odwoławczy materialnoprawnej podstawy rozpoznawanej sprawy administracyjnej nie zostaje zachowany jeden z elementów tożsamości tej sprawy (podobnie: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 80 i 487). Skoro zatem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję w oparciu o przepisy prawa materialnego, które nie miały zastosowanie w sprawie, to nawet, gdy organ odwoławczy podzielał stanowisko organu pierwszej instancji co do niezasadności orzekania nakazu rozbiórki omawianego budynku, lecz na podstawie innych przepisów prawa materialnego, to nie mógł on wydać decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w myśl art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Podnieść także trzeba, iż przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było zawarte we wniosku skarżącego z dnia 9 grudnia 2011 r. żądanie nakazu rozbiórki opisanego obiektu budowlanego. Stąd też, o ile organy doszłyby do wniosku, że nie istnieją podstawy do nakazania rozbiórki tego obiektu, to kwestia stanu technicznego wskazanego obiektu budowlanego może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., poprzez błędne stwierdzenie, że wspomniany budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia ani niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych czy użytkowych dla otoczenia, podkreślić należy, że wobec nieustalenia przez organy administracji obu instancji, czy ten budynek powstał w wyniku samowoli budowlanej, zarzut ten był przedwczesny. Mając na względzie powyższe uchybienia Sąd, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 13 maja 2013 r., nr [...]. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji, w myśl art. 153 P.p.s.a., uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W szczególności organy te będą zobowiązane do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia, czy omawiany budynek gospodarczy powstał w wyniku samowoli budowlanej, czy też został zrealizowany w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Jedynie prawidłowe wyjaśnienie tej kwestii, jak wskazano wyżej, umożliwi organom zastosowanie prawidłowych przepisów prawa materialnego. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji. O wynagrodzeniu adwokata z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).