II SA/Lu 787/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi T. C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i zwrotu kosztów postępowania oddala skargę. Wojewoda postanowieniem z dnia 7 września 2015 r., znak: [...], po rozpoznaniu zażalenia T. C. na postanowienie Starosty L. z dnia 20 lipca 2015 r., znak: [...], o odmowie ustalenia i zwrotu kosztów postępowania, to jest poniesionych kosztów oceny prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 11 kwietnia 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. J., określającego wartość działki nr [...], położonej w L. przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał następujący stan sprawy. Decyzją z dnia 20 kwietnia 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku A. i T. C. Starosta L., przyznał im odszkodowanie w wysokości [...] zł za działkę oznaczoną dawnym i aktualnym nr [...] o pow. 0,0083 ha, położoną w L. przy ul. [...], która zgodnie z ostateczną decyzją Wojewody z dnia 6 kwietnia 2000 r., znak: [...], stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy Miasta L. na rzecz wyżej wymienionych. W toku postępowania odwoławczego prowadzonego na skutek wniesionego przez Prezydenta Miasta L. odwołania od powyższej decyzji Starosty, w dniu 16 czerwca 2015 r. wpłynął do Wojewody wniosek T. C. o zwrot poniesionych przez niego kosztów sprawdzenia prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 11 kwietnia 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. J., określającą wartość działki nr [...]. W ocenie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 30 września 2014 r. Zespół Oceniający Regionalnego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w L. stwierdził, że oceniany operat mimo widocznego zaangażowania rzeczoznawcy majątkowego został jednak sporządzony w sposób naruszający przepisy prawa dotyczące wyceny nieruchomości określone w dziale IV rozdziału 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.; dalej także: "u.g.n.") oraz przepisy wykonawcze ustawy zawarte w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wobec negatywnej oceny operatu szacunkowego z dnia 11 kwietnia 2014 r., Starosta L. pismem z dnia 30 października 2014 r. wezwał rzeczoznawcę majątkowego M. J. do sporządzenia nowego operatu szacunkowego zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, że szczególnym uwzględnieniem postanowień i uwag zawartych w opinii Regionalnego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w L. z dnia 30 września 2014 r. W dniu 10 grudnia 2014 r. rzeczoznawca majątkowy M. J. sporządziła nowy, korzystniejszy dla wnioskodawców, operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości. Rozpatrując wniosek T. C. o zwrot poniesionych kosztów postępowania Wojewoda, przekazał wniosek – na podstawie art. 65 K.p.a. – Staroście L. jako organowi właściwemu do jego rozpoznania w pierwszej instancji. Opisanym wyżej postanowieniem z dnia 20 lipca 2015 r. Starosta odmówił ustalenia i zwrotu kosztów postępowania, to jest kosztów sporządzenia oceny operatu szacunkowego przez Regionalne Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych. Na wskazane postanowienie w ustawowo przewidzianym terminie T. C. złożył zażalenie do Wojewody. Rozpatrując złożone zażalenie Wojewoda stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Organ odwoławczy podkreślił, iż wnioskodawca nie zgadzając się z przestawioną w operacie szacunkowym wyceną nieruchomości zlecił ocenę jego prawidłowości Regionalnemu Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w L.. Wspomniana ocena sporządzona została jako przeciwdowód z inicjatywy strony, w jej własnym zakresie. Zdaniem organu, włączenie oceny operatu do materiału sprawy nie może powodować automatycznie, iż koszty związane z jej uzyskaniem stały się kosztami postępowania obciążającymi organ. Zasadą jest bowiem, że koszty postępowania administracyjnego organ ponosi w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Starosta zobligowany był przeprowadzić w celu ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość dowód z opinii biegłego, stosownie do art. 130 u.g.n. i uczynił zadość temu obowiązkowi, zlecając wykonanie operatu rzeczoznawcy majątkowemu i pokrywając koszty jego sporządzenia. W tym stanie rzeczy nie było przesłanek aby uwzględnić żądanie wnioskodawcy zwrotu kosztów sprawdzenia prawidłowości opinii wydanej przez biegłą M. J. przez Regionalne Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w L.. Z art. 262 § 1 K.p.a. wynika bowiem, że stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W skardze na powyższe postanowienie Wojewody T. C. wniósł o jego uchylenie, zarzucając organowi naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia w sytuacji, gdy powinno być ono zmienione przez uwzględnienie wniosku o zwrot kosztów postępowania; - art. 263 § 1 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie; - art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. a contrario w zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n. oraz art. 80 i art. 7 K.p.a. przez bezpodstawne obciążenie strony kosztami postępowania, które powinien ponieść organ w ramach wykonywania swoich ustawowych obowiązków. Skarżący podkreślił, że rzeczywiście sam wystąpił do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w L. o sprawdzenie prawidłowości operatu szacunkowego i opłacił wystawioną przez Stowarzyszenie fakturę w kwocie [...]zł. Działanie takie było jednak konieczne i uzasadnione, gdyż mimo zgłaszanych zastrzeżeń do opinii biegłej, organ nie podejmował żadnych działań w celu jej weryfikacji. Dopuszczenie przez organ do wydania decyzji w oparciu o wadliwy operat, skutkowałoby koniecznością wniesienia odwołania, a w konsekwencji dalszym przeciąganiem toczącego się już od 15 lat postępowania. Z tego względu skarżący sam zadbał o uzyskanie rzetelnej i niezależnej opinii samorządu zawodowego, która potwierdziła dostrzeżone przez niego wady operatu, korzystając przy tym z ustawowo określonej procedury w ty zakresie. Przedstawienie tej opinii w postępowaniu administracyjnym przekonało organ na tyle, że podjął działania związane z uzyskaniem operatu zgodnego z prawem i ostatecznie pozwoliło na zakończenie postępowania decyzją Starosty L. z dnia 20 kwietnia 2015 r., znak: [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 K.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1. Z dniem wydania oceny negatywnej organizacja zawodowa publikuje przez okres 12 miesięcy na swojej stronie internetowej informację o tej ocenie (ust. 1a). Z powyższych przepisów wynika, że jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona jest na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., I OSK 1434/11, LEX nr 1366424). Zasady ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, w tym postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 33, poz. 872 ze zm.) określone zostały w sposób ogólny w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle art. 262 § 1 K.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony (pkt 1), zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (art. 263 K.p.a.). Powyższy przepis art. 262 § 1 K.p.a. ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracyjny (Skarb Państwa, budżet jednostki samorządu terytorialnego czy innego podmiotu). Regułą jest, że nie wszystkie koszty postępowania faktycznie poniesione w toku postępowania obciążają stronę, lecz tylko te, które wynikały z winy strony bądź zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a jednocześnie nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W ocenie Sądu, obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 K.p.a.), którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Koszty sporządzenia takiego operatu stanowią koszty postępowania w rozumieniu art. 263 § 1 K.p.a. Zasady tej nie można jednak odnieść w sposób automatyczny do kosztów sporządzenia – na zlecenie strony – oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, na podstawie art. 157 u.g.n. Z przepisu tego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że w sytuacji, w jakiej strona nie zgadza się z treścią sporządzonego na zlecenie organu administracji operatu szacunkowego, którego koszt ponosił tenże organ, to przysługuje jej uprawnienie zwrócenia się do właściwej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem sporządzenia oceny prawidłowości operatu szacunkowego, której to oceny dokonuje w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy cywilnoprawnej o dokonanie tej oceny. Oczywistym jest, że koszt takiej umowy obciąża ten podmiot, który zwraca się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie weryfikacji sporządzonego operatu szacunkowego. Pamiętać bowiem trzeba, co jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że jakkolwiek przepis art. 157 u.g.n. stwarza możliwość dokonania oceny istniejącego operatu w opisany wyżej sposób, to nie oznacza to, że jest to jedyny dopuszczalny prawem sposób weryfikacji trafności jego treści. Sądy wskazują bowiem, że z istoty postępowania administracyjnego wynika, iż dowód z operatu szacunkowego podlega ocenie organu administracji publicznej tak jak każdy inny dowód w sprawie na podstawie art. 80 w związku z art. 75 § 1 K.p.a., lecz merytorycznie wiąże organ w tym sensie, że organ nie może samodzielnie zmienić obliczeń rzeczoznawcy. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W razie stwierdzenia przez organ z własnej inicjatywy lub pod wpływem twierdzeń strony i zgromadzonych przez nią dowodów, na przykład w postaci kontrekspertyzy własnej, bądź negatywnej oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, że istnieją wątpliwości co do prawidłowości operatu - powinien wezwać rzeczoznawcę, w zależności od potrzeb i okoliczności, do złożenia wyjaśnień lub do uzupełnienia dotychczasowej opinii, albo zlecić wykonanie operatu innemu rzeczoznawcy. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Organ administracji ustalający wysokość odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, czy też nabytą z mocy prawa przez Skarb Państwa lub odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego, ma obowiązek dokonać oceny operatu szacunkowego we własnym zakresie. Brak jest podstaw do twierdzenia, że organ nie ma uprawnień do takiej weryfikacji i ma obowiązek zwrócenie się o to do organizacji rzeczoznawców, o jakiej mowa w art. 157 u.g.n. Wskazać zatem trzeba, że mając na uwadze przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie strona miała prawo kwestionować treść operatu sporządzonego w dniu 11 kwietnia 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. J., określającego wartość działki nr [...], położonej w L. przy ul. [...], wskazując na jego wadliwość formalną bądź merytoryczną. Obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania w tej sprawie było wnikliwe i wszechstronne odniesienie się do tych zarzutów, w tym dokładne przeanalizowanie treści tego operatu i ewentualne rozważenie zażądania od autora operatu złożenia wyjaśnień co do jego prawidłowości bądź do uzupełnienia dotychczasowej opinii, czy też zlecenia wykonanie operatu innemu rzeczoznawcy. Nie budzi przy tym wątpliwości, że jak wskazano wyżej, organ ten nie miał ustawowego obowiązku zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w trybie art. 157 u.g.n. Podkreślenia więc wymaga, że nie kwestionując faktu, iż skarżący miał prawo skorzystać – we własnym zakresie – z możliwości weryfikacji operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu w drodze dokonania jego oceny – na swój koszt – przez właściwą organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, uznać trzeba, iż organy administracji obu instancji zasadnie przyjęły, że w sytuacji gdy nie ma w tym zakresie regulacji szczególnej, należało zastosować przepisy art. 262 i 263 K.p.a. Z przepisów zaś tych wynika, że koszty oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 30 września 2014 r. dokonanej przez Zespół Oceniający Regionalnego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w L. nie stanowią kosztów postępowania administracyjnego, w którym Starosta L. decyzją z dnia 20 kwietnia 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku A. C. i T. C., przyznał wnioskodawcom odszkodowanie za działkę oznaczoną dawnym i aktualnym nr [...] o pow. 0,0083 ha, położoną w L. przy ul. [...], w wysokości [...] zł. Wskazane wyżej koszty, wynoszące [...] zł, zostały poniesione ubocznie, z inicjatywy skarżącego oraz – co oczywiste – w jego interesie. Skarżący mógł się domagać od organu administracji uzupełnienia sporządzonego operatu szacunkowego, żądać sporządzenia nowego operatu, a gdyby organ tych wniosków nie uwzględnił, niewątpliwie przysługiwałoby mu prawo kwestionowania legalności takiego rozstrzygnięcia w administracyjnym toku instancji i ewentualnie – następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wskazać należy, że powołane w skardze wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2014 r., II SA/Kr 881/14, z dnia 18 lutego 2014 r., II SA/Kr 1666/13, a także z dnia 4 lipca 2014 r., II SA/Kr 792/14, zapadły w sprawach o odmiennym stanie faktycznym i prawnym, w których istotą sporu było stwierdzenie, czy koszt sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego organ podejmuje decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomości lub ich części – w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) – były kosztami, którymi mogą być obciążone strony tego postępowania czy też ponosi je organ prowadzący postępowanie. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.