II SA/Lu 789/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Cechu Rzemiosł [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej podziału nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Cechu Rzemiosł [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1993 r. znak: [...], którą to decyzją dokonano podziału działki nr [...] o powierzchni 138 m2, położonej przy ul. K. w C. na działki o nr [...] o powierzchni 23 m2 oraz nr [...] o pow. 115 m2 stanowiącej własność komunalną. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] wystąpił w dniu [...] maja 2011 r. C. R. R. w C. reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego K. B. Wnioskodawca, wskazując na liczne naruszenia prawa, których dopuścił się organ przeprowadzający podział nieruchomości, domagał się stwierdzenia nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1993 r. w przedmiocie podziału nieruchomości. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 158 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. Kolegium stanęło na stanowisko, iż C. R. R. w C. nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału, w związku z czym nie był on stroną postępowania zakończonego decyzją podziałową, a co za tym idzie, nie może występować w charakterze strony także w postępowaniu mającym na celu stwierdzenie nieważności tej decyzji. Organ wskazał, iż stroną takiego postępowania może być jedynie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości będącej przedmiotem podziału i tylko te podmioty posiadają interes prawny uprawniający do żądania stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. W dniu [...] sierpnia 2011 r. działający w imieniu C. radca prawny K. B. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W piśmie tym wnioskodawca wskazał, że ze względu na usytuowanie przedmiotowej nieruchomości stanowiącej cześć ul R. w C., C. jest stroną postępowania. Wskazuje na to okoliczność, iż C. uczestniczył jako strona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] udzielającej pozwolenia na użytkowania samowolnie wzniesionego sklepu na ulicy R. w C. W ocenie wnioskodawcy podział wskazanej nieruchomości był ściśle związany z wcześniejszym bezprawnym zabudowaniem jej części. C. podniósł ponadto, iż w obliczu wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności licznych, rażących naruszeń prawa przez decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości nr [...] w C. oraz jej niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Kolegium obowiązane było do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji podziałowej. Wnioskodawca wskazał także, iż na skutek wejścia w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. art. 61a k.p.a. oraz uchylenia z tą samą datą art. 157 § 3 k.p.a. rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji winno nastąpić w drodze postanowienia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. Organ podtrzymał swoje stanowisko, iż C. R. R. w C. nie posiada interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, do której C. nie posiada tytułu prawnego. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przywołało treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA 1608/98. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w dniu [...] września 2011 r. pełnomocnik C.R.R. w C. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy, naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz naruszenie art. 61a k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji, podczas gdy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wymagają wydania rozstrzygnięcia w formie postanowienia. Skarżący podtrzymał swoje stanowisku, iż jest on stroną w niniejszym postępowaniu. Wskazał, iż samowolna zabudowa części działki nr [...] wywołała niekorzystne następstwa dla budynku C., w związku z czym posiada on interes prawny w wyeliminowaniu z obrotu prawnego wszelkich decyzji, które mogłyby prowadzić do zalegalizowania przedmiotowej samowolnej inwestycji, w tym także decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, na której zabudowy tej dokonano. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61a k.p.a. organ przyznał, iż z dniem 11 kwietnia 2011 r. został uchylony przepis art. 157 § 3 k.p.a., który stanowił wprost, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Kolegium wskazało, iż nadal obowiązuje jednak art. 158 § 1 k.p.a., który stanowi, iż rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Organ stanął zatem na stanowisku, iż nawet gdyby za właściwą formę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przyjąć postanowienie, to uchybienie polegające na wydaniu rozstrzygnięcia w formie decyzji nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i nie może stanowić podstawy uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) stanowi, że Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie zaś z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem poprzedzająca zaskarżoną decyzję decyzja pierwszoinstancyjna została wydana bez podstawy prawnej, co zgodnie z 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Decyzja zaskarżona, utrzymując w mocy decyzję dotkniętą nieważnością, w sposób rażący narusza zaś prawo, przez co sama jest nieważna w świetle dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co Sąd stwierdził na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Na wstępie należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydana w dniu [...] sierpnia 2011 r., zaś utrzymana tą decyzją w mocy decyzja pierwszoinstancyjna zapadła w dniu [...] lipca 2011 r. Z dniem 11 kwietnia 2011r., tj. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), uchylony został natomiast przepis art. 157 § 3 k.p.a., który stanowił, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Należy zatem uznać, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] w dniu [...] lipca 2011 r. – a więc już po uchyleniu wskazanego powyżej przepisu – nie miało podstawy prawnej, by wydać rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania w formie decyzji. Kolegium ponadto błędnie wskazało jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 158 § 1 k.p.a., który stanowi, iż rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepis ten może bowiem stanowić podstawę decyzji stwierdzającej nieważność lub odmawiającej stwierdzenia nieważności, wydanej w trakcie już toczącego się postępowania nieważnościowego. Nie może on natomiast zostać wskazany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Wraz z wejściem w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. wskazanej powyżej nowelizacji, Kodeks postępowania administracyjnego został uzupełniony o przepis art. 61a, zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Jednocześnie wyeliminowano z k.p.a. możliwość wydania przez organ administracji publicznej decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Należy zatem uznać za słuszne stanowisko strony skarżącej, iż w obecnym stanie prawnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], uznając, iż C.R.R. w C. nie posiada interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] października 1993 r. zatwierdzającej podział działki nr [...] w C., powinno było wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w formie postanowienia. Przepisy k.p.a. w aktualnym kształcie wskazują bowiem jedynie tę formę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jako dopuszczalną. Zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Kolegium wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż uchybienie w postaci wydania w dniu [...] lipca 2011 r. odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w formie decyzji zamiast postanowienia nie może stanowić podstawy uwzględnienia skargi, gdyż uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku ustalenia, że zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., sąd stwierdza nieważność tego aktu. Należy zauważyć, iż stwierdzenie nieważności następuje w takim wypadku obligatoryjnie. Nie jest wówczas wymagane wcześniejsze ustalenie, czy ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 417). Z powyższych względów zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja tegoż organu z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...] - jako dotknięte wadą w postaci braku podstawy prawnej (decyzja z dnia [...] lipca 2011 r.) oraz rażącego naruszenia prawa (decyzja zaskarżona) - podlegają stwierdzeniu nieważności na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wobec treści wyroku zbędne, a co najmniej przedwczesne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.