II SA/Lu 789/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. G. i W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 14 września 2022 r. nr SKO.903/22 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej także jako: Kolegium) decyzją z dnia 14 września 2022 r. po rozpatrzeniu odwołania A. G. i W. G. (dalej także jako: skarżący) od decyzji Burmistrza Miasta Tomaszów Lubelski (dalej także jako: Burmistrz) z dnia 30 marca 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 24 stycznia 2022 r. M. K. zwróciła się do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. ewid. nr [...], [...] i [...], wskazała, że wniosek dotyczy istniejącej zabudowy i "zgodnie z postanowieniem PINB z dnia 2 kwietnia 2020 r., znak: NB.7740.1.2012.BP zachodzi konieczność uzyskania decyzji o warunkach dla budynku mieszkalnego na działkach [...], [...] i [...]". W toku postępowania ustalono, że postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Lubelskim (dalej także jako: PINB) w sprawie NB.7740.1.2012.BP, m. in. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej jako: p.b.) nałożył na M. K. i J. M. – spadkobierców po zmarłej inwestorce A. M. – obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym, przedłożonym przy piśmie z dnia 30 sierpnia 2012 r., w tym wymieniając obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy budynku mieszkalnego wybudowanego na działkach nr geod. [...], [...] i [...], położonych przy ul. [...] w T. L.. Decyzją z dnia 30 marca 2022 r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] i części działek nr [...] i [...], ark. 11, położonych w T. L.. Rozpatrując odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy podkreślił, że Burmistrz wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a kolejno wyznaczył parametry zabudowy. Odnosząc się do zarzutów skarżący, Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja nie rodzi praw do ich nieruchomości. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Organ II instancji potwierdził stanowisko skarżących, że sporny budynek, wybudowany przez A. M. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 10 czerwca 2002 r. nigdy nie miał charakteru gospodarczego, a od początku był wykorzystywany jako budynek mieszkalny. Wskazał także, że znacznie zmieniono gabaryty budynku i przekroczono granicę działki, w związku z czym bez wątpienia obiekt ten stanowi samowolę budowlaną i narusza prawo własności. Przepisy prawa budowlanego przewidują jednak możliwość legalizacji takiej samowoli budowlanej, a w toku postępowania organy mogą żądać od inwestora przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium podkreśliło, że na tym etapie postępowania nie ma znaczenia naruszenie prawa własności. W dniu 14 października 2022 r. A. G. i W. G. złożyli skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie przepisów: 1. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym " przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Postępowanie w sprawie prowadzone jest więc analogicznie, jak w przypadku wydania decyzji dla inwestycji dopiero planowanych oraz przepisów odrębnych art. 64 tej ustawy dotyczących tej inwestycji"; 2. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego "z pominięciem okoliczności tj. braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane"; 3. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące niedokładnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego sprawy z pokrzywdzeniem skarżących, poprzez nieuwzględnienie kwestii wzniesienia i posadowienia części budynku na gruncie skarżących z przekroczeniem linii zabudowy i wpisanie tego obiektu w obręb działki [...] bez wiedzy i zgody właścicieli tejże działki. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Tytułem wstępu należy wskazać, że z treści art. 145 § 1 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) wynika, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ustalenie warunków zabudowy, co do zasady jest elementem wstępnym w procesie realizacji inwestycji. Wydanie decyzji w tym przedmiocie jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.). Istotą wydania decyzji w tym zakresie jest zapewnienie ładu i porządku przestrzennego. W konsekwencji wniosek o ustalenie warunków zabudowy co do zasady dotyczy planowanego przedsięwzięcia, a nie już zrealizowanego. Wyjątek od tej zasady stanowi sytuacja, gdy taka decyzja jest wymagana w toku postępowania legalizacyjnego (naprawczego), dotyczącego rozpoczęcia lub prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem przepisów budowlanych. Wówczas wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku następuje na skutek nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego – w trybie przepisów p.b. - obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach konkretnego postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona decyzja w przedmiocie warunków zabudowy dotyczy już istniejącego obiektu i pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem, które toczy się przed PINB w sprawie budynku gospodarczego wybudowanego w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Wskazany powyżej organ w dniu 2 kwietnia 2022 r. (znak: NB.7740.1.2012.BP) wydał postanowienie, zgodnie z którym na M. K. i J. M. został nałożony obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym, przedłożonym przy piśmie z dnia 30 sierpnia 2012 r. m. in. poprzez przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy budynku mieszkalnego wykonanego na działkach nr geod. [...], [...] i [...], położonych przy ul. [...] w T. L.. Należy zatem podkreślić, że wniosek M. K. z dnia 24 stycznia 2022 r. stanowił następstwo wydania powyższego postanowienia. Decyzja, której obowiązek przedłożenia został nałożony przez organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania naprawczego ma na celu umożliwić legalizację już istniejącego obiektu budowlanego, a nie realizację obiektu, który inwestor dopiero planuje. Szczególnego podkreślenia wymaga okoliczność, że zaskarżona decyzja w przedmiocie warunków zabudowy została wydawana na potrzeby innego postępowania (tj. postępowania legalizacyjnego), nie zmierza natomiast do obejścia prawa. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy wydawana w tym trybie ma inny charakter niż decyzja wydawana w zakresie planowanej inwestycji i ze swej istoty musi dotyczyć obiektu istniejącego, nie zaś planowanego oraz pozostaje w ścisłym związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym (por. wyroki NSA m. in. z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1890/12, z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2288/18). Ma przy tym charakter następczy i wtórny (por. m. in. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2135/15). Jednocześnie już w tym miejscu należy wskazać, że decyzja ta nie przesądza o losach zrealizowanego już obiektu. Należy także podkreślić, że w przypadku, gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postepowanie legalizacyjne w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1890/12). W niniejszej sprawie nie było zatem podstaw do kwestionowania samej potencjalnej możliwości wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla istniejącego budynku. Kolejno należy rozważyć kwestię własności, na której koncentruje się skarga. Z akt sprawy nie wynika, aby stan faktyczny w zakresie wybudowania spornego obiektu częściowo na działce skarżących był kwestionowany. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie jest warunkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Przesłanki takiej nie przewiduje art. 61 u.p.z.p. W orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich, nie powoduje żadnych skutków materialnych, ani nie rodzi praw do terenu objętego wnioskiem. Służy wyłącznie ustaleniu możliwego sposobu zagospodarowania terenu (por. m. in. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1808/21, wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1494/21, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1254/22). Takiego charakteru decyzji nie zmienia okoliczność jej wydania w stosunku do istniejącej zabudowy. Nie przesądza ona bowiem o rezultacie postępowania toczącego się przed PINB. Na kanwie tej konkretnej sprawy należy zauważyć, że zaskarżona decyzja w żadnej mierze nie obejmuje kwestii własności nieruchomości i nie rozstrzyga ewentualnego sporu miedzy stronami w tym zakresie, nawet jeżeli dotyczy budynku już zrealizowanego. Należy w związku z powyższym wyjaśnić, że wskazany w skardze art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. - abstrahując od jego wykładni – nie mógł zostać zastosowany w sprawie dotyczącej wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Organ nie stosował tego przepisu. Zatem nie mógł go naruszyć. Sporządzona w toku postępowania analiza urbanistyczna jest prawidłowa i wykazuje warunki zabudowy, które pozwoliłyby zrealizować zamierzenie budowlane z zachowaniem ładu przestrzennego. Należy oczywiście mieć w polu widzenia, że warunki te odnoszą się nie do planowanej, lecz zrealizowanej inwestycji. Wbrew twierdzeniom skarżących organ I instancji wprost wskazał, że decyzję wydano w związku z postanowieniem PINB z 2 kwietnia 2020 r., a zatem w stosunku do istniejącego budynku. Okoliczność ta nie została pominięta ani przez Burmistrza, ani przez Kolegium. Przeprowadzona kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że rozstrzygnięcia te nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w stopniu dającym podstawy do ich wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie orzeczeń. W szczególności należy podkreślić, że nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja dotyczy budynku istniejącego oraz że została wydana w związku z postępowaniem toczącym się przed PINB, w konsekwencji postanowienia wydanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. W ocenie Sądu, organy administracji zasadnie uznały, że inwestycja objęta wnioskiem spełnia wszystkie warunki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co skutkowało prawidłowym wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Organ nie naruszył też przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie należało ocenić zarzut o naruszeniu przepisów proceduralnych (art. 7 i art. 77 k.p.a.) przy ustalaniu stanu sprawy i o "przekroczeniu linii zabudowy". Z tych wszystkich względów skargę należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.