II SA/Lu 789/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi G. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 27 czerwca 2023 r., znak: SKO.41/3642/OS/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Milejów z 25 maja 2023 r., znak: OPS-8127.000023.SP.05.23; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz skarżącego G. T. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 27 czerwca 2023 r., znak: SKO.41/3642/OS/2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej: u.ś.r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 25 maja 2023 r., znak: OPS- 8127.000023.SP.05.23 odmawiającą przyznania G. T. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką M. T.. Organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na przesłankę wieku powstania niepełnosprawności u matki skarżącego (art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie, podnosząc, że data powstania niepełnosprawności u jego matki nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13). Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 27 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zakwestionowało powołanie się przez organ I instancji na przesłankę negatywną związaną z wiekiem powstania niepełnosprawności osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, ze względu na wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., w którym uznano art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Jednakże, w ocenie Kolegium, odmowa przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest uzasadniona brakiem przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Kolegium ustaliło, że matka wnioskodawcy jest wdową i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (trwała niezdolność do samodzielnej egzystencji), zaś wnioskodawca złożył oświadczenie, że od 1 października 2022 r. zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego i wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. G. T. mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo z matką M. T., nie pracuje zawodowo, zaprzestał pracy w gospodarstwie, które posiada od ubiegłego roku, ponieważ stan zdrowia matki pogorszył się. Ze względu na liczne choroby M. T. pomaga matce w codziennym funkcjonowaniu, przygotowuje posiłki, wykupuje leki, pomaga w toalecie, wozi na wizyty lekarskie, na rehabilitację, wykonuje czynności pielęgnacyjne. Prace w gospodarstwie rolnym wykonuje żona wnioskodawcy wraz z dorosłymi dziećmi. Z wywiadu środowiskowego wynika, że M. T. leczy się z powodu wrzodziejącego zapalenia jelita grubego, nadciśnienia tętniczego, choroby kręgosłupa i kolan (operacja na kolano), choroby serca, jest po operacji tarczycy, ponadto przeszła załamanie psychiczne po śmierci męża. Matka wnioskodawcy wymaga stałego leczenia, systematycznych wizyt lekarskich i stałego przyjmowania leków. Wnioskodawca zapewnia matce opiekę. Z przeprowadzonego wywiadu wynika, że wnioskodawca codziennie pomaga matce we wszystkich czynnościach dnia codziennego, podaje leki, mierzy ciśnienie i poziom cukru, pomaga przy ubieraniu się i toalecie, codziennie przygotowuje wszystkie posiłki (niepełnosprawna sama spożywa posiłki), sprząta mieszkanie, pierze odzież i pościel. Jeździ z matką do lekarzy specjalistów, wykupuje leki, pilnuje, żeby matka systematycznie przyjmowała leki o wyznaczonych porach. Robi zakupy matce, gdyż sama nie jest w stanie jeździć do odległego sklepu, załatwia za matkę sprawy wszystkie sprawy urzędowe, opłaca rachunki. M. T. ma problemy z chodzeniem, a także zawroty głowy i wtedy upada, dlatego wymaga stałego nadzoru i opieki. Po śmierci męża M. T. załamała się, stałą się zamknięta w sobie, nie wstawała z łóżka. Syn prowadzi z matką rozmowy wspierająco - motywujące. Zdaniem Kolegium sprawowana opieka musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, tj. powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W sytuacji, gdy opieka nie nosi cech stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowy między koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia a opieką nie istnieje. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być natomiast przyznane w każdym wypadku, gdy ze sprawowaniem opieki wiążą się pewne ograniczenia życiowe czy trudności organizacyjne. Państwo nie może finansować utrzymania członków rodziny osoby niepełnosprawnej tylko z powodu orzeczonej niepełnosprawności. W ocenie Kolegium postępowanie wykazało, że strona sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, jednak na podstawie zebranych dowodów brak jest podstaw do uznania, że opieka ta ma charakter stały, w szczególności podstaw do takich ustaleń nie daje przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy. Jak podkreśliło Kolegium, z ustaleń tego wywiadu wynika, że M. T. nie jest osobą leżącą, zasadniczo samodzielnie porusza się, spożywa posiłki. Niepełnosprawna wymaga pomocy w pracach organizacyjnych związanych z zakupami, zawiezieniem do lekarza, wykupywaniem leków. Tego rodzaju czynności nie determinują jednak pozostawania poza rynkiem pracy, gdyż, co do zasady, nie wymagają codziennej obecności w domu niepełnosprawnej. Zdaniem Kolegium opieka wnioskodawcy nad matką nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej. Zakres realizowanych czynności wynikający z zebranych dowodów (wywiad środowiskowy), jak i ich organizacja wskazują, że mogą być one co do zasady wykonywane przed lub po przyjściu z pracy. W skardze na decyzję Kolegium G. T. zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnie polegającą na wadliwym przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie materializuje się przesłanka niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia ustawowego pojęcia "stałości" i "długotrwałości" opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, dokonana nie tylko w sposób literalny, ale także z uwzględnieniem wykładni celowościowej i systemowej, daje asumpt do wniosku przeciwnego; 2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpoznanie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego niezbędnego do merytorycznego rozpoznania sprawy, w szczególności poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów w kontekście oceny danych zgromadzonych w toku rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 9 maja 2023 r. i w konsekwencji uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej nie wymaga stałej i długotrwałej obecności skarżącego w sposób uzasadniający rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W ocenie skarżącego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przede wszystkim rodzinny wywiad środowiskowy z dnia 9 maja 2023 r., nie daje podstaw do wysnucia wniosku, że sprawowana przez skarżącego opieka nad niepełnosprawną matką nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej. Organ I Instancji przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy, ustalając, w jakim stopniu matka skarżącego jest sprawna fizycznie i psychicznie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium tę kwestię niemal całkowicie pominęło, dochodząc do błędnego przekonania, że M. T. wymaga jedynie epizodycznego wparcia związanego z organizacją wyjazdów do lekarzy, zakupu leków i innych niezbędnych produktów. Powyższa konstatacja w sposób oczywisty stoi w opozycji do danych zgromadzonych w toku wywiadu środowiskowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko Kolegium, że podstawą odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego nie mogła być wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka wieku powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka. Wynika to z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., (K 38/13). Orzecznictwo sądów administracyjnych na tle skutków tego wyroku jest już na tyle ugruntowane, że powtarzanie tych argumentów jest tu zbędne. Stanowisko Kolegium bazuje na tym utrwalonym poglądzie. Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny, czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Chodzi o kwestię ustalenia rzeczywistego zakresu opieki, jaki sprawuje skarżący nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, a w konsekwencji – o weryfikację, czy opieka ta jest tego rodzaju, że obiektywnie uniemożliwia podjęcie zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W świetle zgromadzonych dowodów przedwczesne było stanowisko Kolegium, że w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. brak związku pomiędzy rezygnacją skarżącego z zatrudnienia, czy też jego niepodejmowaniem, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Na gruncie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje synowi jako osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny nad matką, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia czy kontynuowania zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania tej opieki. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (por. wyroki NSA: z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13 i z 2 lutego 2017 r., I OSK 2729/16). Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego następuje wyłącznie wówczas, gdy rezygnacja z zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej pozostaje w koniecznym, bezpośrednim związku z opieką sprawowaną nad bliskim niepełnosprawnym członkiem rodziny; nie budzi też wątpliwości, że świadczenie może być przyznane tylko tym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Niewątpliwie intencją ustawodawcy jest wspieranie finansowe tych osób, których sytuacja zmusiła do osobistej opieki nad bliskim niepełnosprawnym członkiem rodziny. Chodzi więc o takie przypadki, gdy osoba niepełnosprawna jest na tyle niesamodzielna, że zasadniczo cały czas powinna być przy niej obecna inna osoba i jednocześnie nikt inny z rodziny, poza tą osobą, nie jest w stanie w pełni takiej opieki zapewnić. Rozpatrując sprawę dotyczącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organy powinny zatem w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, że wnioskodawca zrezygnował z pracy zarobkowej – w rozpoznawanej sprawie – z pracy w gospodarstwie rolnym, z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. Kolegium uznało, że niepełnosprawna matka skarżącego wymaga pomocy w pracach organizacyjnych związanych z zakupami, zawiezieniem do lekarza i wykupywaniem leków, które to czynności nie determinują pozostawania skarżącego poza rynkiem pracy, gdyż co do zasady nie wymagają jego codziennej obecności w domu niepełnosprawnej. Stanowisko Kolegium, że pomimo niepełnosprawności matka skarżącego jest osobą na tyle samodzielną, że nie wymaga codziennej opieki ze strony osoby drugiej, pozostaje jednak w wyraźnej sprzeczności z treścią wywiadu środowiskowego z 9 maja 2023 r., stanowiącego kluczowy dowód w kwestii zakresu opieki sprawowanej przez wnioskodawcę nad matką. W kwestionariuszu wywiadu środowiskowego pracownik socjalny wskazał, że wnioskodawca "codziennie pomaga matce we wszystkich czynnościach dnia codziennego, podaje leki, mierzy ciśnienie i poziom cukru, pomaga przy ubieraniu się i toalecie, codziennie przygotowuje wszystkie posiłki (niepełnosprawna sama spożywa posiłki), sprząta mieszkanie, pierze odzież i pościel. Jeździ z matką do lekarzy specjalistów, wykupuje leki, pilnuje, żeby matka systematycznie przyjmowała leki o wyznaczonych porach. Robi zakupy, załatwia za matkę sprawy wszystkie sprawy urzędowe, opłaca rachunki. M. T. ma problemy z chodzeniem, a także zawroty głowy i wtedy upada, dlatego wymaga stałego nadzoru i opieki. Po śmierci męża M. T. załamała się, stałą się zamknięta w sobie, nie wstawała z łóżka. Syn prowadzi z matką rozmowy wspierająco – motywujące" (k. 13 akt adm.). Teza Kolegium o samodzielności matki skarżącego nie ma zatem oparcia w treści wywiadu środowiskowego, wskazującego na zupełnie przeciwne wnioski. Uznanie, że matka skarżącego nie wymaga codziennej opieki ze strony osoby drugiej, gdyż nie jest osobą leżącą, zasadniczo samodzielnie porusza się i spożywa posiłki, jest zbyt daleko idące. Nie ulega przy tym wątpliwości, że takie czynności, jak pranie, sprzątanie, przygotowywanie posiłków, czy robienie zakupów są standardowymi czynnościami wykonywanymi w każdym gospodarstwie domowym i w żadnym wypadku nie kolidują z wykonywaniem pracy zawodowej, niezależnie od jej charakteru. Problemem są jednak czynności typowo higieniczno-pielęgnacyjne, w zakresie których lakoniczne argumenty Kolegium podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozostają w sprzeczności z ustaleniami wywiadu środowiskowego. Należy w tym miejscu podkreślić, że wywiad środowiskowy jest kluczowym elementem materiału dowodowego w sprawach dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zwłaszcza w przypadku istnienia wątpliwości dotyczących tego, czy zakres sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną jest tego rodzaju, że wyklucza podejmowanie pracy zarobkowej, choćby w ograniczonym wymiarze. To wywiad zawierający ustalenia pracownika socjalnego poczynione w bezpośrednim kontakcie z osobą niepełnosprawną (przy ewentualnej obecności opiekuna) pozwala na wyjaśnienie tych wątpliwości (w myśl art. 23 ust. 4aa u.ś.r., jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w celu weryfikacji tych wątpliwości). Wywiad środowiskowy jest istotnym, ale nie jedynym źródłem ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenia dotyczące zakresu opieki i związku między koniecznością sprawowania opieki a rezygnacją z aktywności zawodowej (zarobkowej) podlegają dalszej weryfikacji w oparciu o pozostałe elementy zebranego materiału dowodowego. Jednakże nie można w uzasadnieniu decyzji przedstawiać faktów inaczej niż w formularzu wywiadu środowiskowego. Istotna rozbieżność między ustaleniami w zakresie sprawowanej opieki zawartymi w wywiadzie środowiskowym a faktami powoływanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodzi istotnego błędu Kolegium w ocenie stanu faktycznego sprawy, który mógł skutkować wydaniem wadliwej decyzji. Kolegium dopuściło się tym samym naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji powyższych uchybień Kolegium dopuściło się także naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez przedwczesne uznanie, że zakres sprawowanej opieki nie wymaga rezygnacji skarżącego z aktywności zawodowej. Powyższe uchybienia skutkują koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd uznał za konieczne uchylenie również decyzji pierwszoinstancyjnej, ponieważ organ I instancji oparł rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia na niekonstytucyjnej normie wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., odnoszącej się do przesłanki wieku powstania niepełnosprawności, co – jak wyżej wskazano – trafnie zakwestionowało Kolegium w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ I instancji w ogóle nie dokonał oceny w zakresie kluczowego aspektu sprawy – wspomnianego związku przyczynowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego i koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postepowania sądowego, obejmujące wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, zostało wydane na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). Organ pierwszej instancji rozpozna sprawę ponownie z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd oceny prawnej. Zadaniem organu będzie wszechstronne i wyczerpujące przeanalizowanie ustaleń faktycznych sprawy dotyczących zakresu sprawowanej opieki. Z uwagi na dość znaczny upływ czasu i możliwe zmiany stanu zdrowia matki skarżącego konieczne może być zaktualizowanie wywiadu środowiskowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.