II SA/Lu 79/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Stażysta Magdalena Kuca, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę Decyzją z dnia 11 lutego 2005 r. Nr [...] Wójt Gminy F. przyznał M. W. na okres od dnia 1 lutego 2005 r. do 30 kwietnia 2011 r. świadczenie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego na syna T. W. w kwocie 144 zł z tytułu orzeczonej niepełnosprawności. Kolejną decyzją z dnia 25 września 2006 r. Wójt Gminy F. zmienił decyzję z dnia 11 lutego 2005 r. w części dotyczącej kwoty zasiłku, przyznając kwotę 153,00 zł miesięcznie od dnia 1 września 2006 r. Następnie decyzją z dnia 27 [...] 2008 r., podjętą na podstawie art. 104, 123, 130 § 4 w zw, z art. 145 § 1 pkt 5 i 163 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 27 ust. 2 i 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992) uchylił z dniem 1 października 2006 r. decyzję z dnia 11 lutego 2005 r. przyznającą M. W. zasiłek pielęgnacyjny na syna T. w okresie od 1 lutego 2005 r. do 30 kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, że obecnie M. W. nie sprawuje faktycznej opieki nad niepełnosprawnym synem T., nie łoży na jego utrzymanie ani nie pomaga mu w sprawach codziennych i związanych z jego rehabilitacją. Zdaniem organu stałą opiekę nad synem sprawuje jego ojciec (mąż M. W.) A. W.. Przedstawiona sytuacja w ocenie organu odpowiada treści art. 27 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, iż w sytuacji gdy dziecko nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców, świadczenia rodzinne wypłaca się temu z rodziców, pod którego opieką dziecko się znajduje. Od powyższej decyzji M. W. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Odwołująca przedstawiając szeroką argumentację podniosła, iż nieprawdziwe są twierdzenia organu, iż nie sprawuje opieki na synem T.. Wskazała, że obecnie pozostaje w konflikcie z mężem, który wpływa negatywnie na postawę syna T. w stosunku do jej osoby. Również rodzice męża są jej nieprzychylni, także nastawiając syna przeciwko jej. Obecnie wniesiona jest do sądu sprawa o separację i alimenty. Dalej wyjaśniła, iż faktycznie obecnie mniej czasu poświęca synowi, lecz wynika to wyłącznie z faktu, iż 26 lipca 2008 r. urodziła piąte dziecko - syna K., któremu z uwagi na jego wiek poświęca najwięcej czasu. Syn wraz z mężem mimo, iż stołują się u teściów wracają na noc do domu. Decyzją z dnia 5 [...] 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniając odwołanie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji w tej sprawie. Argumentując zajęte stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, iż tryb uchylenia decyzji ostatecznej nie był właściwy. W tym zakresie wskazał, iż art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi samodzielną podstawę uchylenia decyzji ostatecznej bez potrzeby odwoływania się do przepisów K.p.a. Z tych względów nieprawidłowe było odwołanie się w podstawie prawnej decyzji do treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Bezpodstawnie również zdaniem Kolegium organ zastosował art. 27 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten bowiem - jak wskazał organ odwoławczy - dotyczy wyłącznie sytuacji gdy dziecko nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców, czego w przedmiotowej sprawie nie sposób stwierdzić. W ocenie Kolegium okoliczność, iż syn T. przebywa po szkole wraz z ojcem u dziadków nie świadczy jeszcze o tym, że ojciec prowadzi wspólne gospodarstwo domowe tylko z synem. W odniesieniu do małżonków jest bowiem domniemanie prawne, że prowadzą oni wspólne gospodarstwo domowe dopóty, dopóki małżeństwo nie zostanie rozwiązane przez rozwód. Potwierdzony przez markę, ojca, teściów i dziecko fakt, że ojciec od lipca 2008 r. opiekuje się synem nie oznacza, że matka nie sprawuje nad nim opieki w sytuacji, gdy w miesiącu tym urodziła piąte dziecko, które wymaga osobistej opieki z jej strony. Skargę na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył A. W. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i błędne uznanie, iż dziecko pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców. Jego zdaniem organ również nie przeprowadził rozprawy administracyjnej, do czego był zobowiązany istniejącym konfliktem interesów stron. W ocenie skarżącego decyzja niezgodna jest również z art. 16 ust. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 27 ust. 2 i 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim uznaje, iż nie zaszły przesłanki do uchylenia decyzji z dnia 11 lutego 2005 r. Skarżący podniósł, iż fakt, że strony nie mają jeszcze rozwodu, nie jest jakąkolwiek okolicznością potwierdzająca, że ich syn pozostaje pod opieką obojga rodziców. To on codziennie odwozi i odbiera syna ze szkoły, a w godzinach popołudniowych spędza z nim czas u dziadków. Z kolei jego matka nadużywa alkoholu, trwoni środki finansowe otrzymywane na dzieci oraz nie interesuje się losem syna T.. Podsumowując skarżący podkreślił krzywdzący i sprzeczny z zasadami współżycia społecznego charakter zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa materialnego i procesowego. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 5 [...] 2008 r., uchylająca decyzję Wójta Gminy F. z dnia 27 [...] 2008 r., na mocy której M. W. uchylono prawo do zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego na syna T. W.. Przyczyną wszczęcia postępowania, w ramach którego nastąpiło uchylenie decyzji z dnia 11 lutego 2005 r., było uzyskanie przez organ I instancji nieznanych dotychczas danych odnośnie osób faktycznie sprawujących opiekę na T. W. W tym stanie rzeczy należy rozpocząć od wskazania, iż w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że organ I instancji uzyskując nowe informacje dotyczące sytuacji rodzinnej świadczeniobiorcy, obowiązany był podjąć odpowiednie kroki celem ustalenia, czy rzeczywiście decyzja przyznająca prawo do zasiłku pielęgnacyjnego została wydana w sposób zgodny z prawem lub czy nie nastąpiła zmiana sytuacji faktycznej świadczeniobiorcy wpływającej na istnienie prawa do przyznanych świadczeń, a w przypadku odpowiedzi negatywnejj, organ poprzez zastosowanie odpowiednich przepisów miał obowiązek rozważenia ewentualnego wzruszenia decyzji ostatecznej. Należy bowiem pamiętać, iż świadczenia rodzinne przyznawane są określonym podmiotom w określonym celu. Niezrealizowanie tego celu winno zawsze spotkać się z reakcją organów przeciwdziałającą takiemu stanowi. W kontekście eliminowania z obrotu prawnego lub dokonywania zmiany decyzji, na mocy których strona nabyła już określone prawa nie można zapominać, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w przepisie art. 16 § 1 K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, co ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na nich skutków prawnych. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych, co odnosi się głównie do decyzji, na podstawie których strona postępowania nabyła określone prawa. Przepisy dopuszczają zatem możliwość eliminacji lub modyfikacji ostatecznej decyzji, jednak może mieć to miejsce tylko w wyjątkowych sytuacjach ściśle w przepisach wskazanych, a dodatkowo, wyłącznie w oparciu o właściwą regulację. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza trzy zasadnicze tryby wzruszenia ostatecznej decyzji, są nimi: wznowienie postępowania (art. 145 - 152 K.p.a.), stwierdzenie nieważności decyzji ( art. 156 - 159 K.p.a.) albo jej uchylenie lub zmiana (art. 154, 155, 161, 162 K.p.a.). Ponadto Kodeks odsyła także do regulacji zawartych w przepisach szczególnych, które również w określonych przypadkach mogą przewidywać możliwość uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (art. 163 K.p.a.). Każda z tych procedur wskazuje odmienne przesłanki uzasadniające eliminację danej decyzji, a także określa odmienny tok postępowania. Istotnym jest, iż procedur tych nie można stosować naprzemiennie, nie występuje między nimi konkurencja umożliwiająca organowi wybór drogi weryfikacji decyzji. Organ przystępując do weryfikacji decyzji ostatecznej i wyboru właściwego trybu postępowania, zawsze powinien w pierwszym rzędzie badać, czy przepisy szczególne, do których odsyła art. 163 K.p.a., umożliwiają uchylenie lub zmianę decyzji w oparciu o wskazane w nich przesłanki. Dopiero gdy organ stwierdzi, iż na podstawie przepisów pozakodeksowych nie ma możliwości eliminacji wadliwej decyzji, zasadnym jest przystąpienie do ustalenia czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania. Odpowiednie przepisy art. 145 i 145a K.p.a oraz art. 156 K.p.a. wskazują w sposób enumeratywny przesłanki o charakterze kwalifikowanym, które uzasadniają zastosowanie jednej z tych dwóch procedur. Ostatecznie natomiast, zasadnym jest przystąpienie do ustalenia, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji w oparciu o przepisy art. 154 i 155 K.p.a., w zależności od tego, czy strona na mocy tej decyzji nabyła prawa czy też nie. Powyższe rozważania prawne były konieczne z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, bowiem jej rozstrzygnięcie dotyczyło decyzji ostatecznej. Przechodząc do oceny decyzji objętych skargą, stwierdzić trzeba, że organ I instancji uzyskawszy informacje o osobach sprawujących opiekę nad T. W. zasadnie wszczął postępowanie celem dokonania weryfikacji tych danych. Jednakże błędem tego organu było uchylenie decyzji ostatecznej w oparciu o uznanie, iż w sprawie zaistniały przesłanki z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej ustawą - uzasadniające wydanie takiego rozstrzygnięcia. Błędem było także, co zaznaczyło Kolegium pomieszanie trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej. Organ I instancji prowadząc postępowanie w oparciu o art. 32 ust. 1 omawianej ustawy – co jednoznacznie wynika z uzasadnienie decyzji - błędnie przywołał w podstawie prawnej decyzji art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Przepis ten - co wyjaśniono powyżej – nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym nie w ramach rozdziału 12 K.p.a. działu II K.p.a. (wznowienie postępowania), lecz w trybie art. 163 k.p.a. Wykluczone jest uznanie, że w jednej sprawie zachodzą jednocześnie przesłanki uzasadniające zarówno uchylenie lub zmianę decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy jak i wznowienia postępowania. Jak już wskazano, pomiędzy tymi instytucjami nie ma konkurencji, każda z nich odnosi się bowiem do zupełnie odmiennych i rozdzielnych sytuacji. Odnosząc się natomiast do treści art. 32 ust. 1 ustawy wskazać trzeba, iż w ocenie Sądu słusznie organ odwoławczy uznał, iż w istniejącym w sprawie stanie faktycznym przepis ten nie mógł mieć na chwilę obecną zastosowania. Zgodnie z jego treścią, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli nastąpiła jedna z czterech ściśle określonych sytuacji. Po pierwsze, gdy uległa zmianie sytuacja rodzinna, po drugie - gdy nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej rodziny (przy czym obie te okoliczności miały wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych), po trzecie - gdy członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i po czwarte ostatecznie - gdy osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji rozstrzygnięcie to zostało wydane w oparciu o pierwszą przesłankę art. 32 ust. 1 ustawy tj. zmianę sytuacji rodzinnej. Bezspornym bowiem jest, iż pozostałe trzy przypadki nie mogły mieć zastosowania. Najistotniejszym zatem było dokonanie prawidłowej interpretacji przyczyny uzasadniającej uchylenie decyzji ostatecznej, polegającej na zmianie sytuacji rodzinnej, która miała wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Organ I instancji uznał, że stałą opiekę nad T. W. sprawuje jego ojciec A. W., a nie jego matka M. W, a to stanowiło wskazaną wyżej przesłankę zmiany sytuacji rodzinnej. Taka wykładania art. 32 ust. 1 ustawy nie jest jednak prawidłowa w niniejszej sprawie, na co zasadnie zwróciło uwagę Kolegium. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż omawiana ustawa nie precyzuje co należy rozumieć przez "zmianę sytuacji rodzinnej". Warto również pamiętać, iż wyrażenie to odnosi się do wszystkich rodzajów świadczeń regulowanych ustawą (rodzinnych i opiekuńczych). Zatem dokonując wykładni tego terminu należy odnieść się do całości przepisów ustawy ze szczególnym uwzględnieniem charakteru zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Bezspornym zatem jest, iż kwota zasiłku pielęgnacyjnego winna być przeznaczana na częściowe pokrycie wydatków będących skutkiem niezdolności osoby uprawnionej do samodzielnej egzystencji. Z kolei art. 23 ust. 1 ustawy stanowi, iż ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej. Co istotne w kontekście tego przepisu, wskazana lista osób uprawnionych do złożenia i otrzymania świadczenia rodzinnego nie ma charakteru normatywnego, co znaczy że każda z tych osób może być uprawniona do skutecznego żądania przyznania jej określonego świadczenia. Przepis ten nie wskazuje, iż do otrzymania danego świadczenie uprawniony jest dany tylko podmiot, lecz określa kto nim może zostać, oczywiście po spełnieniu ustawowych indywidualnych wymogów dotyczących poszczególnych świadczeń. Ustawodawca ustalając katalog podmiotów posiadających legitymację do złożenia wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych przewidział także, iż o dane świadczenie może zwrócić się więcej niż jeden podmiot, a co więcej każdy z nich będzie spełniał niezbędne wymagania ustawowe. Nie może budzić bowiem wątpliwości, iż w przypadku złożenia dwóch wniosków o to samo świadczenie może ono zostać przyznane i wypłacane tylko jednemu z podmiotów wnioskujących. W takiej sytuacji zastosowanie ma treść art. 27 ust. 1 i 2 ustawy. Ustęp 1 przyjmując za kryterium kolejność składania wniosków stanowi, iż świadczenie przysługuje temu z podmiotów, który pierwszy złożył wniosek. Z kolei ustęp 2 dotyczy sytuacji w której dziecko uprawnione do świadczeń nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców, lecz z jednym z nich. W takiej sytuacji świadczenie rodzinne wypłaca się temu z rodziców, pod którego opieką dziecko się znajduje. Regulacja ta wskazuje więc na to, że wolą ustawodawcy było skierowanie świadczeń należnych osobie uprawnionej do rąk jej faktycznego opiekuna. W tym zakresie ustawodawca odwołał się do pozostawania dziecka we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organu T. W. zamieszkuje wspólnie z matką i ojcem oraz pozostałym rodzeństwem w jednym domu. Rodzice jego są w trakcie postępowania sądowego o rozwód. Rodzice pozostają w konflikcie. Obecnie Sąd wydał zabezpieczenie tymczasowe o płaceniu przez A. W. alimentów na dzieci. Syn T. większość wolnego czasu spędza z ojcem, który odwozi go do szkoły i stamtąd odbiera. Po szkole odwozi go do swoich rodziców, gdzie przebywają do wieczora, a następnie wracają do domu. W kontekście tak ustalonych okoliczności nie można było uznać, że T. W. nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców, co słusznie podniosło Kolegium i co stanowiło podstawę uchylenia decyzji organu I instancji. Wskazać zatem należy, iż co prawda omawiana ustawa nie zawiera definicji "pozostawania we wspólnym gospodarstwie domowym" oraz katalogu osób, które się do tego gospodarstwa zaliczają, jednakże pojęcie to oznacza zespół osób razem zamieszkujących i wspólnie się utrzymujących w ogromnej większości połączonych więzami biologicznymi i stanowiących rodzinę. Słusznie więc Kolegium uznało, iż sam fakt, że od lipca 2008 r. T. W. głównie zajmuje się jego ojciec nie oznacza, iż jego matka takiej opieki również nie sprawuje. Słusznie organ odwoławczy dostrzegł, iż M. W. obecnie najwięcej czasu poświeca najmłodszemu kilkumiesięcznemu synowi, który w sytuacji biernej postawy ojca wymaga jej stałej opieki, co ogranicza czas jaki może poświęcić synowi T., który dodatkowo wrogo jest do matki nastawiony. Należy bowiem wskazać, iż obydwoje rodzice - w chwili obecnej - w równym stopniu są uprawnieni i zobowiązani do opieki nad synem. Żadnemu z rodziców nie została odebrana lub ograniczona władza rodzicielska. Oczywistym również jest, iż w ramach tej opieki rodzice winni się uzupełniać, szczególnie w sytuacji gdy jedno z rodziców opiekuje się pozostałym wspólnym potomstwem. Skoro zatem oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, nie można czynić jednemu z nich zarzutu, iż w mniejszym zakresie poświęca czas jednemu z dzieci, w sytuacji gdy pod jego opieką pozostają inne dzieci, w tym jedno kilkumiesięczne. Konkludując, istnienie konfliktu między małżonkami przy jednoczesnym wspólnym zamieszkiwaniu nie stanowi o prowadzeniu przez każdego z nich własnego gospodarstwa domowego, w sytuacji gdy razem zamieszkują. Nie mogły ponadto odnieść skutku zarzuty skargi, iż M. W. nadużywa alkoholu i marnotrawi środki otrzymywane na dzieci. Po pierwsze ustalenia organów nie potwierdzają takich faktów, a po wtóre jeśliby sytuacja taka rzeczywiście występowała organ wypłacający świadczenia rodzinne posiada instrumenty prawne temu przeciwdziałające. W szczególności należy wskazać tu art. 17a ustawy który stanowi, iż w przypadku gdy (...) osoba uprawniona lub jej przedstawiciel marnotrawią wypłacane jej świadczenia rodzinne lub wydatkują je niezgodnie z przeznaczeniem, organ właściwy przekazuje należne osobie świadczenia rodzinne w całości lub w części w formie rzeczowej. Jeśli zatem okaże się, iż M. W. wydatkuje przyznany na syna zasiłek pielęgnacyjny na inne cele niż te określone w art. 16 ust. 1 ustawy wówczas organ wypłacający świadczenie w formie pieniężnej może je zacząć przekazywać uprawnionemu w formie rzeczowej. Ponadto wszystkie tego typu zarzuty skarżący winien przedstawić sądowi w ramach postępowania rozwodowego celem ewentualnego ustalenia zakresu władzy rodzicielskiej M. W. w stosunku do syna T.. Organ administracji nie jest bowiem właściwy - w oparciu o subiektywne odczucia skarżącego - do oceny wywiązywania się M. W. z obowiązku sprawowania władzy rodzicielskiej. Dla organu były bowiem wiążące jedynie ustalenia faktyczne świadczące o wspólnym zamieszkiwaniu małżonków wraz z dziećmi, a tym samym prowadzeniu jednego gospodarstwa domowego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niezasadną oddalił.