II SA/Lu 79/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi T. L. i A. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy przejazdu i placu postojowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].,Nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie przebudowy przejazdu i placu postojowego na działkach nr 1344/1 i 1345/1 położonych przy ul. Z. w R. P., stanowiących własność J. N. (dz. nr 1345/1) i J. i R. małżonków S. (dz. nr 1344/1). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, iż J. N. i W. N. w okresie od 2007 r. do kwietnia 2009 r. dokonali przebudowy i rozbudowy istniejącego placu postojowego i wewnętrznej drogi dojazdowej. Przebudowa placu polegała na wykonaniu utwardzonej nawierzchni z kostki oraz ażurowych płyt betonowych. Przebudowa drogi polegała zaś na wykonaniu dwóch pasów jezdnych o szerokości po 0,6 m z ażurowych płyt betonowych, oddzielonych trawnikiem o szerokości 0,84 m. Utwardzone nawierzchnie posiadają niewielkie spadki poprzeczne w większości w kierunku wschodnim, tj. działek T. i A. L., zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu. Powyższe roboty zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi. Zdaniem organu pierwszej instancji, z uwagi na fakt, iż przejazdy i place postojowe nie są obiektami budowlanymi, lecz urządzeniami budowlanymi oraz że prace zostały zakończone, w sprawie miał zastosowanie art. 51 ustawy - Prawo budowlane. W związku z tym zdaniem organu należało ustalić, czy wykonane prace nie naruszają warunków techniczno-budowlanych, w tym przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak wskazał organ, zgodnie z § 28 ust. 2 wymienionego rozporządzenia, dopuszczalnym jest odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Natomiast zgodnie z § 29 rozporządzenia dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Dokonując oceny stanu faktycznego pod kątem tych przepisów organ pierwszej instancji stwierdził, iż wykonane roboty budowlane nie naruszają wymienionych przepisów, a tym samym brak jest podstaw do nakazywania przebudowy czy też wykonania robót zabezpieczających . W konkluzji organ stwierdził, że przebudowa, rozbudowa i wykonanie nowego obiektu wymagały zgłoszenia, czego inwestor nie dokonał, popełniając samowolę budowlaną. Inwestor nie zmienił jednak naturalnego spadku terenu. Istnienie spadku terenu w kierunku wschodnim oraz różnica poziomów pomiędzy działkami sąsiednimi sprawia, iż faktycznie występuje spływ wód opadowych w tym kierunku. Jest to jednak wynikiem naturalnego ukształtowania terenu. W tych okolicznościach organ uznał, że brak podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ustawy – Prawo budowlane, co powoduje konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. po rozpatrzeniu odwołania A. L. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Organ drugiej instancji stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym zasadnym było umorzenie postępowania administracyjnego. W ocenie organu wykonanie wewnętrznej drogi dojazdowej i placu postojowego na działkach nr 1344/1 i 1345/1 zakwalifikować należy jako urządzenia budowlane związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Inwestor nie dokonał wymaganego prawem zgłoszenia. Prawidłowo zatem uznał organ pierwszej instancji, że w sprawie zastosowanie ma art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Wykonane przez inwestora roboty budowlane nie naruszają przepisów § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszczających odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych i zakazujących zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż wody opadowe z utwardzonej nawierzchni drogi oraz placu postojowego odprowadzane są na nieutwardzony teren działki inwestora, a ponadto zagłębienie terenu wykonane wzdłuż ogrodzenia pełni funkcję rowu chłonnego. Wobec powyższego organ stwierdził, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do wydania decyzji merytorycznej na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane, co uzasadnia umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W skardze do Sądu T. i A. małżonkowie L. zarzucili, że zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z przepisami § 28 ust. 2 , § 29 i § 30 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Podnieśli, że inwestorzy dokonali podwyższenia terenu swoich działek, a następnie wykonali utwardzenie drogi dojazdowej oraz placu manewrowego powodując zmianę naturalnego spływu wód opadowych na ich działkę. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem podkreślić, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest warunkiem niezbędnym prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na skutek pisma skarżących z dnia 27 kwietnia 2009 r., skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. P., informującego o dokonanych przez właścicieli działek nr 1344/1 i 1345/1 robotach budowlanych polegających na podwyższeniu terenu tych działek poprzez nawiezienie ziemi i utwardzeniu nawierzchni ze spadkiem na działkę skarżących, powodującym zmianę naturalnego spływu wód i zalewanie jego działki. Skarżący zażądał w związku z tym interwencji organów nadzoru budowlanego i doprowadzenia do nakazania usunięcia wykonanych nawierzchni. Organ nadzoru budowlanego dwukrotnie dokonał kontroli wykonanych robót budowlanych, ale nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, czy wykonana przez inwestorów droga dojazdowa z płyt ażurowych wraz z chodnikiem oraz utwardzony plac manewrowy (postojowy) naruszają przepisy prawa budowlanego. W myśl § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust. 2). Stosownie natomiast do § 29 zabronione jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Skarżący zarzucają, że wody opadowe z działek sąsiednich nr 1344/1 i 1345/1 nie są odprowadzane w sposób określony w § 28 rozporządzenia. Podnoszą ponadto, że właściciele tych działek z naruszeniem § 29 rozporządzenia dokonali zmiany naturalnego spływu wód opadowych, kierując je na działkę skarżących. W tych okolicznościach obowiązkiem organu było ustalenie, czy faktycznie wody opadowe z działek nr 1344/1 i 1345/1 spływają na nieruchomość skarżących oraz czy wykonane przez inwestorów roboty budowlane miały wpływ na zmianę kierunku spływu wód opadowych. Okoliczności tych organy nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości. Podnoszony przez organ fakt istnienia naturalnego spadku terenu w kierunku działki skarżących nie może mieć znaczenia przesądzającego. Kluczowe jest bowiem ustalenie, czy inwestorzy rzeczywiście - jak twierdzą skarżący - dokonali znacznego podwyższenia terenu swojej działki, na którym wykonali następnie utwardzenie z płyt ażurowych. Organ pierwszej instancji stwierdza, że między działkami skarżących istnieje różnica poziomów wynosząca ok. 30 – 40 cm będąca wynikiem naturalnego ukształtowania terenu, nie wyjaśnia jednak, na jakiej podstawie dokonał takich ustaleń. Znajdująca się w aktach mapa (k. 42 akt organu drugiej instancji) nie wskazuje na istnienie naturalnego spadku terenu w miejscu wskazanym przez organ. Zauważyć należy, że widoczne na tej mapie poziomice wskazują jedynie na różnicę wysokości rzędu 10-20 cm na obszarze działek skarżących i inwestora, a nie 1-1,5 m jak stwierdza organ drugiej instancji. Z protokołów kontroli również nie wynika jednoznacznie, czy stwierdzona na gruncie różnica poziomów jest naturalna, czy była wynikiem nawiezienia ziemi. Organy nie przeprowadziły na tę okoliczność żadnych dowodów mimo, iż skarżący konsekwentnie już od maja 2008 r. podnosi, że inwestorzy dokonali podwyższenia terenu o ok. 50 cm (por. k. 28-29 akt organu pierwszej instancji). Nie było w tej sytuacji podstaw do ustalenia, że spływ wód opadowych na działkę skarżących jest wynikiem jedynie naturalnego ukształtowania terenu i naturalnej różnicy poziomów pomiędzy działkami skarżących i inwestorów. Należy zauważyć, że podwyższenie, a następnie utwardzenie terenu na znacznej powierzchni wzdłuż działki inwestorów mogłoby spowodować zmianę naturalnego kierunku spływu wód opadowych oznaczonego na mapie na k. 45 akt organu pierwszej instancji, biegnącego nie wzdłuż działek, lecz ukośnie w poprzek. Organy nie uzasadniły również przekonująco, że wody opadowe z działek inwestorów - z utwardzonej nawierzchni drogi oraz utwardzonego placu postojowego odprowadzane są na nieutwardzony teren działki inwestora oraz do rowu chłonnego. Organ pierwszej instancji przeprowadzając kontrolę robót budowlanych szczegółowo opisał wygląd i wymiary wykonanego utwardzenia drogi i placu, nie dokonał jednak ustaleń odnośnie do sposobu odprowadzania wód opadowych z wykonanych nawierzchni, w szczególności nie wskazał dokładnie, na który nieutwardzony teren odprowadzane są wody opadowe z placu włożonego kostką i utwardzonej drogi. Dodać należy, że na szkicach stanowiących załączniki do protokołów kontroli (k. 20 i 26 akt organu pierwszej instancji) zaznaczona jest kratka ściekowa przy budynku na działce nr 1345/1, jednak organy nie wyjaśniły, jaką funkcję ta kratka spełnia. Z uwagi na ukształtowanie terenu nie jest wykluczone, iż kratka ta - jak twierdzi skarżący - nie służy do gromadzenia wód opadowych. Organy nie ustosunkowały się także w ogóle do zarzutów skarżącego, że rowek o głębokości 10 cm wykonany przy utwardzonej drodze, wzdłuż ogrodzenia, nie spełnia funkcji rowu chłonnego. Urządzenia takie aby należycie pełniło swoją funkcję powinno mieć określone parametry, odpowiednie do ukształtowania terenu i rozmiaru utwardzonej powierzchni. W tej sytuacji nie można uznać, iż wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności sprawy i stan faktyczny sprawy ustalony został zgodnie z regułami wskazanymi w art. 7 k.p.a. Brak wyczerpujących ustaleń nie pozwala na dokonanie oceny stanowiska organów co do bezprzedmiotowości postępowania w sprawie niniejszej. Uznanie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. nastąpić może dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Dopiero wówczas możliwa jest bowiem ocena, czy istnieją podstawy do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji umarzającej postępowanie, podczas gdy brak było ku temu podstaw prawnych. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji wyjaśnią wszystkie wskazane wyżej okoliczności. Ustalą przede wszystkim, czy właściciele działek nr 1344/1 i 1345/1 sztucznie podwyższyli i utwardzili część swoich działek, powodując zmianę naturalnego spływu wód opadowych i skierowanie ich na działkę skarżących. Wyjaśnią następnie w sposób nie budzący wątpliwości, w jaki sposób odprowadzane są wody opadowe z utwardzonych nawierzchni działek nr 1344/1 i 1345/1. Organy będą miały na względzie, iż zgodnie z art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organy rozważą zatem celowość dopuszczenia dowodu z zeznań świadków wskazanych przez skarżących oraz przeprowadzenia oględzin. Wyjaśnienia wymagać będzie również charakter wykonanych samowolnie robót budowlanych. Należy bowiem zauważyć, że organy używają zamiennie pojęć: przejazd, ciąg pieszo-jezdny lub droga dojazdowa pomijając, iż właściwe określenie wykonanych robót może mieć wpływ na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa budowlanego. Wykonanie drogi nie jest zwolnione z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę (por. art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), natomiast samo utwardzenie działki budowlanej z wymogu tego jest zwolnione, wymaga jednak zgłoszenia właściwemu organowi (art. 29 ust. 2 pkt 5). Jednoznacznego określenia wymagać będzie również czy wykonane roboty budowlane stanowiły budowę czy przebudowę w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy podkreślić, że obowiązkiem organów jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd nie orzekł z uwagi na brak wniosku w tym zakresie.