II SA/Lu 79/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jacek Czaja, WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr: [...]. II SA/Lu 79/17 U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania D. K. (dalej także: "skarżący"), decyzją z dnia 24 listopada 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta P. z dnia 2 sierpnia 2016 r., znak: [...], orzekającą: - o uznaniu, że pobrane przez skarżącego świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego, za okres od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 marca 2010 r., w łącznej kwocie [...]zł jest świadczeniem nienależnie pobranym (pkt I); - o zażądaniu zwrotu wspomnianej wyżej kwoty, z tytułu nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami za opóźnienie (pkt II); - że kwota objęta żądaniem zwrotu wraz z odsetkami za opóźnienie staje się wymagalna od dnia, w którym decyzja staje się ostateczna (pkt III). Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że organ pierwszej instancji, stwierdził, że w okresie od stycznia 2009 r. do marca 2010 r. skarżący nie spełniał przesłanek ustawowych warunkujących wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika bowiem, że w miesiącu grudniu 2008 r. na mocy orzeczenia z dnia 8 grudnia 2008 r. wydanego przez Komisję Lekarską ZUS został uznany za osobę o częściowej niezdolności do pracy. Tym samym utraciło moc poprzednie orzeczenie o niepełnosprawności wydane przez Komisję Lekarską ZUS w dniu 9 sierpnia 2000 r., na podstawie którego strona została uznana za osobę całkowicie trwale niezdolną do pracy. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że od miesiąca kwietnia 2010 r. strona legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. w dniu 17 maja 2010 r., które kwalifikuje stronę do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, to jest orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranego przez skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 marca 2010 r. w łącznej kwocie [...]zł, o czym skarżący został poinformowany pismem z dnia 25 lipca 2016 r. Zdaniem organu, z ustalonego stanu faktycznego sprawy jednoznacznie wynika, że strona nie dopełniła obowiązku poinformowania o okolicznościach mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, to jest o utracie ważności orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 9 sierpnia 2000 r. wydanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L., na podstawie którego strona została uznana za całkowicie trwale niezdolną do pracy. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że strona została pouczona o konieczności niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego zasiłek pielęgnacyjny o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Potwierdza to treść wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z dnia 25 lipca 2005 r. oraz treść decyzji organu pierwszej instancji z dnia 27 września 2005 r., znak: [...]. Mając to na uwadze organ uznał, że zasiłek pielęgnacyjny, pobrany przez stronę w okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 marca 2010 r., w łącznej kwocie [...]zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi, łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Utrzymując w mocy wskazaną decyzję, Kolegium podzieliło w całości stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w tej decyzji. W skardze na powyższą decyzję Kolegium D. K. zarzucił organom naruszenie: - art. 7, art. 10 § 1 i art. 73 k.p.a., wskutek naruszenia zasad postępowania określonych w tych przepisach, - art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.; dalej także: "u.ś.r."), poprzez błędne uznanie, że skarżący nie był osobą niepełnosprawną w okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 marca 2010 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę również z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Z przepisu tego wynika zatem wyraźnie, że ustalenie przez właściwy organ pobrania przez osobę świadczenia rodzinnego w sposób nienależny uzależnione jest od wykazania przez ten organ, że "osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania". W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie podkreśla się, że tylko wówczas można mówić o spełnieniu powyższej przesłanki, gdy pouczenie dotyczące warunków legalnego korzystania ze świadczeń rodzinnych, a więc korzystania nienarażającego świadczeniobiorcy na zwrot świadczeń nienależnie pobranych, ma charakter zindywidualizowany, to jest powinno być dostosowane do sytuacji konkretnej osoby. Pouczenia takiego nie zastępuje przytoczenie treści przepisów prawa ani też ogólnikowa informacja uprawnionego o znajomości "przyczyn powodujących ustanie, zawieszenie prawa lub wstrzymanie wypłaty". Organ udzielający pouczenia powinien wymienić całą enumeratywną listę przyczyn narażających na zwrot świadczenia, a ponadto sprecyzować sankcję administracyjną (zwrot świadczenia), jaką zagrożone jest zajście wymienionych w pouczeniu okoliczności faktycznych lub prawnych (A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko (red.), Komentarz do art. 30 u.ś.r., w: A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Warszawa 2014, SIP Legalis, nb. 7 wraz z powołanym orzecznictwem). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1701/12 (Lex nr 1336320) wyjaśnił, że "pouczenia zamieszczane standardowo na drukach wniosków o przyznanie konkretnego rodzaju pomocy, z którym świadczeniobiorca ma możliwość zapoznania się jedynie w momencie składania wniosku, a które następnie pozostawione są w aktach administracyjnych sprawy lub pouczenia zawarte w decyzjach, lecz dotyczące wszystkich możliwych sytuacji, w odniesieniu do konkretnego świadczenia, nie mogą być uznane za należyte, w szczególności, gdy przytaczają one jedynie przepis ustawy, bez nawet jakiejkolwiek próby jego wyjaśnienia. Takie sformułowania są bowiem dla większości osób nie posiadających wykształcenia prawniczego zupełnie nieczytelne i nie mogą być traktowane jako pouczenie o tym, kiedy i jakie okoliczności osoba taka winna wziąć pod uwagę w toku pobierania świadczenia. Ponieważ prawidłowe pouczenie stanowi warunek sine qua non żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot zasiłku, uznać należy, że brak prawidłowego pouczenia powoduje, że świadczeniobiorca nie ma obowiązku zwrotu pobranych kwot, choćby nawet z innych źródeł mógł powziąć wiadomość o tychże okolicznościach". W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący nie został należycie pouczony o warunkach legalnego korzystania z przyznanego mu zasiłku pielęgnacyjnego. Oczywistym jest bowiem, że opisanych wyżej wymogów, stawianych pouczeniu, nie spełnia zawarte w treści decyzji organu pierwszej instancji z dnia 27 września 2005 r., znak: [...], przyznającej skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny, pouczenie o następującej treści: "W przypadku opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub wystąpienia innych zmian mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, osoba uprawniona do świadczeń jest obowiązania do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. [...] Nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami" (k. 8 akt adm. I inst.). Ponadto, wbrew twierdzeniom organów, nie można uznać, że na wynik sprawy może mieć istotny wpływ zawarte we wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego oświadczenie skarżącego, co do tego, że zobowiązał się on do niezwłocznego informowania organu "o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego", skoro treść tego wniosku nie zawiera wyczerpującego, czytelnego oraz precyzyjnego pouczenia o warunkach korzystania z zasiłku pielęgnacyjnego (k. 5, 6 akt adm. I inst.). W tej sytuacji, wbrew stanowisku organów obu instancji, należy uznać, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej pobranie świadczenia nienależnego przez skarżącą. Podkreślenia ponadto wymaga, że na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, a zwłaszcza ze znajdującej się w nich kopii wyroku Sądu Wojewódzkiego VI Wydziału Ubezpieczeń Społecznych w L. z dnia 15 lipca 1986 r., sygn. akt VI U [...] oraz dokumentacji lekarskiej w postaci: - wypisu z treści orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w P. z dnia 14 września 1992 r., - wypisu z treści orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w L. z dnia 9 sierpnia 2000 r., - orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 17 maja 2010 r., - orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 3 czerwca 2013 r., orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 14 grudnia 2015 r., wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że umiarkowany stopień niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.ś.r., istnieje u skarżącego nieprzerwanie od dzieciństwa. W szczególności z uzasadnienia powołanego wyroku Sądu Wojewódzkiego VI Wydziału Ubezpieczeń Społecznych w L. z dnia 15 lipca 1986 r., sygn. akt VI U [...], wynika, że biegły, po zbadaniu skarżącego, "rozpoznał kikut uda lewego, zaprotezowany", w związku z czym "stwierdził, że obecnie chłopiec potrzebuje istotnej pomocy innej osoby" (k. 16 akt sąd.). Stwierdzić więc należy, że jakkolwiek w orzeczeniu Komisji Lekarskiej ZUS nr [...] z dnia 8 grudnia 2008 r., stwierdzono, że skarżący jest trwale częściowo niezdolny do pracy, a nie jest całkowicie niezdolny do pracy, to należy uznać, że orzeczenie to nie może być kwalifikowane jako mające rozstrzygające znaczenie dla oceny, że umiarkowany stopień niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.ś.r., nie istniał u skarżącego okresowo od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 marca 2010 r. Niewątpliwie bowiem powyższe orzeczenie zostało wydane dla celów rentowych, to jest ustalenia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (aktualny t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 887 ze zm.) i jako takie nie może być wyłącznym dowodem dla określenia stopnia niepełnosprawności skarżącego, dla potrzeb ustalenia istnienia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, przyznawanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Oczywiste jest zarazem, że we wspomnianych orzeczeniach o stopniu niepełnosprawności wydanych przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. w dniach: 17 maja 2010 r., 3 czerwca 2013 r. i 14 grudnia 2015 r. oraz przywołanych wyżej orzeczeniach Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w P. z dnia 14 września 1992 r. i Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w L. z dnia 9 sierpnia 2000 r., wskazano w sposób jednoznaczny, że niepełnosprawność skarżącego w stopniu umiarkowanym trwa nieprzerwanie od dzieciństwa. W tej sytuacji, za całkowicie miarodajną w tej kwestii organ winien był uznać opisaną wyżej dokumentację lekarską, z której wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że umiarkowany stopień niepełnosprawności istnieje u skarżącego od dzieciństwa. Oznacza to więc, że stanowisko wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji z dnia 2 sierpnia 2016 r., znak: [...], było prawnie wadliwe. Skoro bowiem w świetle całokształtu znajdującej się w aktach dokumentacji należało stwierdzić, że skarżący – jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności powstałym w wieku do ukończenia 21 roku życia oraz istniejącym nieprzerwanie – spełnia przesłankę uzyskania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego określoną w art. 16 ust. 3 u.ś.r., brak było podstaw prawnych do uznania, że pobrany przez skarżącego zasiłek pielęgnacyjny w okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 marca 2010 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym oraz do o zażądaniu zwrotu kwoty tego świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami. Organy administracji obu instancji naruszyły zatem nie tylko powołane wyżej przepisy prawa materialnego, ale również art. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., zobowiązujące je do wnikliwego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i do oceny zebranego materiału dowodowego w jego całokształcie, a także do należytego objaśnienia w uzasadnieniu decyzji podjętego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy prawnie wadliwą decyzję organu pierwszej instancji narusza także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a., zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organy obu administracji, stosownie do art. 153 P.p.s.a., obowiązane będą uwzględnić wszystkie przedstawione wyżej uwagi.