II SA/Lu 79/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Marcin Małek Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Inne z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Inne na rzecz W. T. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE Decyzją z [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej: u.d.i.p.) po rozpoznaniu odwołania W. T., Inne (dalej: W. ) utrzymał w mocy decyzję własną z [...] r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej o wysokości nagród brutto przyznanych pracownikom WORD w L. za 2020 rok i premii brutto wypłaconych pracownikom WORD w L. za IV kwartał 2020 roku. Stan sprawy przedstawia się następująco. We wniosku z 20 sierpnia 2021 r. W. T. zażądał od Dyrektora W. w L. udostępnienia informacji publicznej w postaci wykazu nagród rocznych przyznawanych pracownikom WORD za 2020 r. wraz z podaniem imienia i pierwszej litery nazwiska pracownika oraz wskazaniem wysokości nagrody brutto dla każdego z nich oraz zestawienia premii wypłacanych pracownikom za IV kwartał 2020 r. wraz z podaniem imienia i pierwszej litery nazwiska pracownika oraz wskazaniem wysokości premii brutto dla każdego z nich (z treści dalszych pism skarżącego wynika, że wniosek ten dotyczy egzaminatorów zatrudnionych w WORD w L.). Jako podstawę prawną odmowy udostępnienia tych informacji organ wskazał art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i wyjaśnił, że pracowników zatrudnionych w WORD w L. podzielić należy na dwie grupy: w jednej znajdują się osoby fizyczne nie będące funkcjonariuszami publicznymi, w drugiej zaś grupie znajdują się funkcjonariusze publiczni lub osoby, które w czasie wykonywania obowiązków zawodowych podlegają ochronie przysługującej funkcjonariuszowi publicznemu (art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212). Odnośnie do osób fizycznych nie będących funkcjonariuszami publicznymi, jak też nie będących osobami, które w czasie wykonywania obowiązków zawodowych podlegają ochronie przysługującej funkcjonariuszowi publicznemu, zakaz ujawniania danych dotyczących premii i nagród przyznawanych i wypłaconych za 2020 r. wynika wprost z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dyrektor wyjaśnił, że jeśli chodzi o udostępnienie danych wnioskowanych wobec zatrudnionych w WORD w L. funkcjonariuszy publicznych, dotyczy to wyłącznie jego jako dyrektora WORD, natomiast w zakresie drugiej grupy osób, czyli egzaminatorów, wskazał, że "do egzaminatora zatrudnionego w wojewódzkim ośrodku ruchu drogowego stosuje się przepisy art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 14 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z 2019 r. poz. 2399). Zgodnie z art. 10 ust. 3 tej ustawy informacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym, z wyjątkiem oświadczenia złożonego przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa Narodowego Banku [...], wiceprezesów Narodowego Banku [...] oraz osoby, o których mowa w art. 2 pkt 6d, stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone", określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba, że osoba, która złożyła oświadczenie, wyraziła pisemną zgodę na ich ujawnienie. Z uwagi na fakt, że w oświadczeniu majątkowym egzaminatorzy WORD podają dane dotyczące środków pieniężnych zgromadzonych w walucie polskiej, koniecznym było wystąpienie do pracowników z pismem, na podstawie którego, w myśl art. 10 ust. 3 o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, osoby te mogłyby zająć stanowisko w zakresie ujawnienia tych danych. Wobec wyrażenia zgody na ujawnienie wnioskowanych danych przez dwóch pracowników zatrudnionych na stanowisku egzaminatora ujawniono dane dotyczące tych osób. W związku z tym, że pozostali pracownicy albo wprost nie wyrazili zgody, albo nie zajęli stanowiska wobec żądania wnioskodawcy, danych tych nie ujawniono. W skardze na powołaną na wstępie decyzję W. T. zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 5 ust. 2, art. 13 i art. 16 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię. W odpowiedzi na skargę Dyrektor WORD w L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza prawo. Nie budzi wątpliwości, że Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w L. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a zatem dyrektor tej jednostki jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Informacja, jakiej żądała strona skarżąca we wniosku z 20 sierpnia 2021 r. stanowi zaś informację publiczną. Te okoliczności pozostają bezsporne. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest natomiast ustalenie, czy udostępnienie informacji publicznej o wysokości nagród brutto przyznanych egzaminatorom WORD w L. za 2020 rok i premii brutto wypłaconych egzaminatorom WORD w L. za IV kwartał 2020 roku podlega ograniczeniom zawartym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Doktryna prawa oraz orzecznictwo sądowe zgodnie opowiadają się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", uznając, że jest nią każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, W. 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, W. 2010, s. 73-74). W doktrynie przyjęto, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr [...] (77), s. 17). Innymi słowy, funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. np. wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., I OSK [...], CBOSA, w którym potwierdzono, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest nauczyciel w szkole). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" dokonał także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K [...] (OTK 2006, seria A, nr [...], poz. 30), uznając, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Niewątpliwie zatem pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną jest ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się o ich wypełnianie. W świetle powyższego, za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników, który w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym. Nie należą do nich, co oczywiste, pracownicy na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, nie posiadający żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujący szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. osoby zajmujące się obsługą biurową, informatyczną, utrzymaniem czystości). Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że egzaminatorzy WORD należą do tej grupy pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym (decydują o przyznawaniu uprawnień do prowadzenia pojazdów). Są zatem funkcjonariuszami publicznymi. W myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m. in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Utrwalony jest, oparty na art. 1 ust. 1 tej ustawy pogląd, zgodnie z którym informacja o wysokości środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną (patrz m. in.: wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., I OSK [...]; wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK [...], Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, [...])). Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych osobie pełniącej funkcję publiczną stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego. Nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności finansowej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie pełniącej funkcję publiczną. Informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest zatem informacją publiczną. Istota sporu sprowadza się zaś do tego, czy informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego, że dotyka także prywatności osoby, ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Z pewnością takiego związku nie ma w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika (patrz: wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., I OSK [...]; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., I OSK [...], niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, [...]). Taki związek zachodzi natomiast niewątpliwie w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną, w odniesieniu do sposobu ustalenia tego wynagrodzenia, a także do składników tego wynagrodzenia, takich jak nagrody czy premie, uzależnionych od oceny pracy tej osoby przez przełożonego. Wynagrodzenie to jest rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych. Wykonywanie obowiązków służbowych stanowi zaś pełnienie funkcji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., I OSK [...]; wyrok NSA z dnia 14 maja 2014 r., I OSK [...], Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, [...]). Informacja o wynagrodzeniu zasadniczym osoby pełniącej funkcję publiczną, o nagrodach i premiach podlega więc udostępnieniu jako informacja, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., bez ograniczeń wskazanych w tym przepisie. Reasumując, odnośnie do pracowników zatrudnionych na stanowiskach egzaminatorów WORD informacja o wysokości przyznanych nagród i premii ma związek z pełnioną przez nich funkcją, a zatem w tym zakresie jest wyłączona ochrona prywatności tych osób. Egzaminator WORD jest niewątpliwie osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a nagroda i premia przyznawane w ramach stosunku pracy łączącego osobę zatrudnioną na takim stanowisku z Wojewódzkim Ośrodkiem Ruchu Drogowego jako pracodawcą jest ściśle związana z pełnioną przez niego funkcją w ramach tego stosunku pracy. Odmowa udostępnienia informacji o nagrodach i premiach przyznanych poszczególnym egzaminatorom WORD z uwagi na prawo do prywatności jest zatem sprzeczna z prawem. Jak już bowiem wskazano, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może powołać się na prawo do prywatności wyłącznie w odniesieniu do informacji o osobach niepełniących funkcji publicznych, niemających związku z pełnieniem tych funkcji, które nie zrezygnowały z przysługującego im prawa. W związku z tym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 powołanej ustawy. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]złotych. Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni przedstawioną wyżej wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p. na zasadzie art. 153 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.