II SA/Lu 790/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 22 września 2022 r., znak: SKO.41/3294/LI/2022 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją z 22 września 2022 r., znak: SKO.41/3294/LI/2022 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 50 ust. 1 i art. 54 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.) i w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.), po rozpoznaniu odwołania P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Konopnica z 29 czerwca 2022 r., znak: BK.6733.1.55.2021 ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie przenośnego wolnostojącego masztu antenowego [...] numer "L." wraz z infrastrukturą zasilającą na terenie działek nr [...] w K. Stan sprawy przedstawia się następująco. Inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polega na budowie wieży telekomunikacyjnej (wraz z instalacją odgromową), anten sektorowych (4 szt.), anten radiolinii (1 szt.), wewnętrznej linii zasilającej, systemu antenowego wraz z okablowaniem łączącym wszystkie elementy oraz kanalizacji technicznej na potrzeby łącza światłowodowego. Ustalając lokalizację tej inwestycji, organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z 29 czerwca 2022 r., znak: BK.6733.1.55.2021 wskazał, że ze względu na rodzaj inwestycji (obiekt infrastruktury technicznej) nie ustala się warunków jej realizacji w zakresie parametrów, cech i wskaźników zabudowy wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W zakresie warunków dotyczących ochrony środowiska i zdrowia ludzi wyjaśnił natomiast, że na podstawie decyzji Wójta Gminy Konopnica z 16 lutego 2022 r. umorzono postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia. Powołując się na decyzję środowiskową, organ wskazał, że równoważna moc promieniowania izotropowe (EIRP) planowanej do instalacji anteny wynosi 2176,78 W. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839) dla przedmiotowego przypadku warunkiem klasyfikującym inwestycję do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest lokalizacja miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 150 m w osi głównej wiązki promieniowania izotropowe od środka elektrycznego poszczególnych anten. Na podstawie lokalizacji przedmiotowej stacji i rodzaju zagospodarowania terenu wokół stacji oraz w pozostałych dokumentach przedłożonych przez inwestora stwierdzono brak miejsc dostępnych dla ludności w zasięgu promieniowania. Z dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, że zasięg ponadnormatywnego oddziaływania pół w płaszczyźnie poziomej sięga 4,38 m, co nie doprowadzi do przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448). Zdaniem organu, planowana inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organ wyjaśnił, że obszar objęty wnioskiem położony jest na gruntach rolnych klasy RII, RHIa i posiada powierzchnię 1,37 ha. Wnioskodawca określił powierzchnię gruntu podlegającą przekształceniu na 0,0144 ha. Zgodnie z art. 50 ust. 1a u.p.z.p. do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie stosuje się. Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie jest wymagana. Zdaniem organu, planowana inwestycja spełnia wszelkie wymagania staniane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosły: A. Z. oraz B. W. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Kolegium podzieliło w pełni ustalenia tego organu. Ponadto podniosło, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie (art. 53 ust. 1 u.p.z.p.) Tym samym nieuprawniony jest zarzut A. Z., że została pomięta jako strona w przedmiotowym postępowaniu. W niniejszej sprawie za strony zostali uznani niewątpliwie wnioskodawca oraz właściciele inwestowanej nieruchomości, a także właściciele okolicznych nieruchomości. Z uwagi na przyjętą konstrukcję doręczenia zawiadomień i decyzji poprzez publiczne obwieszczenie organ zwolniony był z obowiązku imiennego wskazywania stron postępowania. Jednocześnie, wobec złożenia odwołania przez A. Z., Kolegium ustaliło położenie nieruchomości odwołującej z wykorzystaniem danych dostępnych w portalu geoportal.gov.pl i stwierdziło, że przysługuje jej status strony niniejszego postępowania (innymi słowy była ona uprawniona do złożenia stosownego środka zaskarżenia) z uwagi na niewielkie odległości przedmiotowej inwestycji od posiadanych przez nią nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał następnie, że zasadniczą kwestią podlegającą rozstrzygnięciu w sprawie jest to, czy zaskarżona decyzja jest zgodna czy sprzeczna z przepisami odrębnymi. Przepisami takimi w rozumieniu wskazanego przepisu jest ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247 ze zm.) oraz wydane na podstawie zawartej w art. 60 tej ustawy delegacji ustawowej rozporządzenie Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium podkreśliło, że kwestie dotyczące oddziaływania planowanego masztu na środowisko zostały już rozstrzygnięte w ramach postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Konopnica z 16 lutego 2022 r., znak: OŚR.6220.5.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgodny na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie przenośnego wolnostojące masztu antenowego [...] numer L. wraz z infrastrukturą na działce [...] w miejscowości K. To w ramach tego postępowania bada się szczegółowo oddziaływanie inwestycji na środowisko także w zakresie wpływu na zdrowie i życie ludzi. Na etapie postępowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie ma natomiast prawnej możliwości podważania zasadności wydania decyzji środowiskowej. Zarzuty stawiane obecnie wobec decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogły być rozpatrzone na etapie wydawania wspomnianej decyzji środowiskowej. Na tym etapie należy uznać je za spóźnione. Organ odwoławczy nie podzielił tym samym stanowiska o niewzięciu pod uwagę negatywnego oddziaływania masztu antenowego telefonii komórkowej na środowisko i zdrowie ludzi, wskazując, że zostało to dokonane w odrębnym, specjalnie na to przeznaczonym trybie. Zdaniem Kolegium planowane przedsięwzięcie nie narusza przepisów prawa materialnego, w tym wymienionych przepisów odrębnych, ani przepisów procesowych. Zebrany materiał dowodowy upoważniał organ do podjęcia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego masztu. Skargę na decyzję Kolegium złożyła A. Z. Strona zarzuciła organom obu instancji błędy w ustaleniach faktycznych, w szczególności zwróciła uwagę na to, że zabudowa jej domu znajduje się w odległości 80 m od planowanej stacji. Zdaniem strony, na etapie postępowania przed Wójtem Gminy Konopnica nikt nie dokonał żadnych pomiarów, a oświadczenia inwestora są niewiarygodne. Dodatkowo strona podkreśliła, że była pomijana w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, dlatego też uważa przeprowadzone postępowania za dotknięte wadą nieważności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja - mimo częściowo błędnego uzasadnienia - nie narusza prawa. Przedmiotem sporu jest zgodność z prawem ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie przenośnego wolnostojącego masztu antenowego [...] numer "L." wraz z infrastrukturą zasilającą, na terenie działek nr [...] w K. Bezsporne jest, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 1 i art. 4 pkt 18 u.g.n. jako obiekt służący łączności publicznej i sygnalizacji. Niewątpliwie również objęty wnioskiem teren jest pozbawiony miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na wstępie należy podnieść, że w dniu 4 czerwca 2022 r., a zatem po wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji, a przed jego zakończeniem przez organ pierwszej instancji, weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071). Nowelizacja ta przyniosła bardzo istotne zmiany dla procesu inwestycyjnego związanego z realizacją takich obiektów, jak stacje bazowe telefonii komórkowej. Przed wejściem w życie tej nowelizacji instalacje radiokomunikacyjne, w zależności od kryteriów w postaci równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) wyznaczanej dla pojedynczej anteny oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, mogły być kwalifikowane jako przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8). Wiązało się to z weryfikacją każdej takiej instalacji oraz potencjalną koniecznością uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z obowiązującej od 4 czerwca 2022 r. treści rozporządzenia całkowicie wykreślone zostały zapisy dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych (§ 1 pkt 1 lit. b/ oraz pkt 2 lit. b/ nowelizacji). Oznacza to, że przedsięwzięcia takie, jak stacje bazowe telefonii komórkowej, nie są już przedmiotem oceny z punktu widzenia ich oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym również w toku innych postępowań administracyjnych dotyczących realizacji stacji bazowych telefonii komórkowej, np. w ramach postępowania o uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę (względnie zgłoszenia zamierzenia budowlanego), prowadzące je organy administracji nie mogą wzywać inwestorów do przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie dostrzegły, że w myśl § 2 rozporządzenia nowelizującego, do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zmienianego w § 1, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub zgłoszeń, o których mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy, stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. Skoro jednym z postępowań, o których mowa w art. 72 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, jest postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i postępowanie to w rozpoznawanej sprawie nie zakończyło się przed dniem wejścia w życie nowelizacji, to organy miały obowiązek stosować znowelizowane przepisy, które wyłączają sporną inwestycję z obowiązku dokonywania oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kwestie związane z ochroną przed polem elektromagnetycznym emitowanym przez stacje bazowe regulowane są aktualnie przepisami ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.). Obejmują one m.in. takie obowiązki inwestora, jak wykonanie koniecznych pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji (art. 122a ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska), zgłoszenie instalacji do organu ochrony środowiska wraz ze sprawozdaniem z wykonanych pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych (art. 152 ust. 1 pkt 9 Prawa ochrony środowiska) czy dotrzymywanie w miejscach dostępnych dla ludności dopuszczalnych poziomów pola elektromagnetycznego określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. W niniejszej sprawie organy obu instancji powinny były zatem pominąć kwestię wcześniejszego rozstrzygnięcia wydanego w przedmiocie oceny oddziaływania spornej inwestycji na środowisko. To uchybienie nie miało jednak żadnego wpływu na treść decyzji tych organów, ponieważ decyzją z dnia 16 lutego 2022 r., znak: OŚR.6220.5.2021 Wójt Gminy Konopnica umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie masztu antenowego [...] numer L. wraz z infrastrukturą na działce [...] w miejscowości K. W ramach tego postępowania organ przesądził, że inwestycja ta nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Z uwagi na powyższe Sąd nie mógł uwzględnić zarzutu błędów w ustaleniach faktycznych dokonanych przez organy w zakresie oddziaływania masztu antenowego telefonii komórkowej na środowisko, w tym na zdrowie ludzi, w szczególności dotyczących błędnego ustalenia odległości domu skarżącej od planowanej stacji. Nie sposób również podzielić drugiego z podniesionych w skardze zarzutów, tj. zarzutu pominięcia skarżącej jako strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Trzeba bowiem zważyć, że procedura w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego znacząco różni się od "klasycznej" procedury administracyjnej uregulowanej w kodeksie postępowania administracyjnego. Dzieje się tak, ponieważ przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu uproszczenia i przyspieszenia postępowania, wprowadzają liczne odstępstwa od reguł kodeksowych. Przede wszystkim, w myśl art. 53 ust. 1 u.p.z.p., o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Zatem wobec skarżącej, jako strony niniejszego postępowania, nie będącej ani wnioskodawcą, ani właścicielem inwestowanej nieruchomości, z uwagi na przyjętą konstrukcję doręczenia zawiadomień i decyzji, organ był zwolniony z obowiązku zawiadamiania na piśmie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie. Skutek prawny zawiadomienia następował wobec skarżącej poprzez publiczne obwieszczenie. Ponadto skarżąca złożyła w terminie odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, wskutek czego organ odwoławczy rozpoznał sprawę ponownie. W myśl art. 56 zd. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W przypadku spornej inwestycji nie sposób dopatrzyć się niezgodności jej lokalizacji na wnioskowanych działkach z przepisami odrębnymi. Jak wyżej podniesiono, na skutek nowelizacji rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko sporna inwestycja nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto, zgodnie z art. 50 ust. 1a u.p.z.p., do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie jest zatem wymagana. Przy ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stosuje się również tzw. zasady dobrego sąsiedztwa unormowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co oznacza, że nie przeprowadza się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tzw. analizy architektoniczno-urbanistycznej), uregulowanej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.).