II SA/Lu 792/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant: Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy – wydaną w wyniku wznowienia postępowania na wniosek K. M. – decyzję Burmistrza [...] z dnia [...]., uchylającą decyzję własną z dnia [...] i odmawiającą przyznania K. M. na rzecz jej córki M. M. świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 października 2012 r. do 30 września 2013 r. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że K. M. pobierała na rzecz swojej córki M. M. (jako jej przedstawiciel ustawowy) świadczenia z funduszu alimentacyjnego na podstawie decyzji z dnia [...] przyznającej jej te świadczenia w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od 1 października 2012 r. do 30 września 2013 r. W dniu 27 marca 2014 r. złożyła ona pismo informujące, że dłużnik alimentacyjny M. zmarł w dniu 27 czerwca 2011 r. Mając powyższe na uwadze, organ I instancji postanowieniem z dnia 8 maja 2014 r. wznowił – na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – z urzędu postępowanie, a następnie wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] – na podstawie m.in. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 1228 z późn. zm., dalej jako "u.p.o.u.a.") – uchylił decyzję własną przyznającą świadczenie z funduszu alimentacyjnego. W odwołaniu K. M. podnosiła, że dopiero w dniu 27 marca 2014 r. dowiedziała się (z pisma Prezesa Sądu Okręgowego w Z. ), że dłużnik alimentacyjny już od 2011 r. nie żyje, o czym natychmiast (tego samego dnia) powiadomiła organ. W jej przekonaniu nie można więc zarzucić jej złej woli i uchylać z datą wsteczną – na podstawie art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. – decyzji przyznającej świadczenia, zwłaszcza, że świadczenia zostały w całości pobrane i przeznaczone na pokrycie kosztów utrzymania córki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tych zarzutów stwierdzając, że śmierć dłużnika alimentacyjnego stanowi nową istotną okoliczność nieznaną organowi, który wydał decyzję, o której mowa w art. 145 § 5 k.p.a., gdyż okoliczność ta uniemożliwiała przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest ekwiwalentem tego, co dłużnik alimentacyjny zobowiązany był świadczyć, a zatem nie może trwać dłużej niż obowiązek dłużnika, a taki obowiązek wygasa z chwilą śmierci dłużnika. Organ odwoławczy przyznał wprawdzie, że art. 24 ust. 1 ustawy, na który wskazał organ I instancji, nie umożliwia uchylenia bądź zmiany decyzji przyznającej świadczenie z datą wsteczną, ale jednocześnie stwierdził, że podstawą prawną wydania decyzji uchylającej w niniejszej sprawie jest przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który dopuszcza taką możliwość, zaś organ I instancji wadliwie wskazał przepis art. 24 ust. 1 ustawy (obok art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), co nie jest wadą istotną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca K. M. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 19 u.p.o.u.a. poprzez błędne uznanie przez organ I instancji, że nie dokonała niezwłocznego poinformowania organu o śmierci dłużnika alimentacyjnego, do czego organ odwoławczy się nie odniósł oraz przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. art. 7, 8, 11, 77 § 1, 107 § 3 i 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżąca podniosła, podobnie jak w odwołaniu, że nie było dopuszczalne uchylenie z datą wsteczną decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na podstawie art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a., zwłaszcza, że przyznane świadczenia zostały w całości pobrane i skonsumowane. Jej zdaniem, przy ocenie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ powinien uwzględnić, że w chwili wydania decyzji przyznającej świadczenie nie wiedziała o śmierci dłużnika alimentacyjnego. Pominięcie tej okoliczności narusza zasady postępowania wyjaśniającego (prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, przekonywania) oraz konstytucyjną zasadę pomocniczości i celów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Skarżąca pobierała bowiem świadczenia w okresie, kiedy w obrocie prawnym pozostawała decyzja je przyznająca. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Dlatego prawidłowo stwierdziły w niniejszej sprawie organy obu instancji, że śmierć dłużnika istniejąca już w dacie wydania decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na podstawie art. 9 u.p.o.u.a., o czym organ wówczas nie wiedział, jest okolicznością, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uzasadniającą uchylenie tej decyzji. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego są bowiem ściśle związane z osobą dłużnika, gdyż przysługują tylko wówczas, gdy jest on na mocy prawomocnego orzeczenia sądu zobowiązany do alimentów (art. 1 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u.a.), a taki obowiązek wygasa z chwilą śmierci dłużnika i w konsekwencji w takiej sytuacji nie ma podstaw do przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego w trybie u.p.o.u.a. (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. IV SA/Wr 473/11). O ile więc zostanie stwierdzone, że już w chwili wydania decyzji przyznającej świadczenie dłużnik alimentacyjny nie żył (o czym organ nie wiedział), to uzasadnione jest wznowienie postępowania, a następnie uchylenie – na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. – decyzji przyznającej świadczenie i odmowa przyznania świadczenia. Należy przy tym podkreślić, że decyzja uchylająca wydana w wyniku wznowienia postępowania znosi od początku skutki prawne decyzji uchylonej, skoro organ w postępowaniu wznowieniowym na nowo rozpoznaje sprawę i wydaje nowe rozstrzygnięcie. Z tego względu zarzut skargi dotyczący wydania zaskarżonej decyzji z datą wsteczną jest nieuzasadniony. Istotą postępowania o wznowienie jest bowiem zniesienie skutków prawnych orzeczenia od początku wadliwego, inaczej niż ma to miejsce w odniesieniu do art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a., na który powołuje się skarżąca. Przepis art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. jest bowiem przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 k.p.a., a zatem nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Celem decyzji wydawanej na podstawie art. 24 ust. 1 tej ustawy, jest zasadniczo zmiana (uchylenie jest rozwiązaniem ostatecznym) sytuacji prawnej ukształtowanej decyzją przyznającą świadczenie, a w konsekwencji pozbawienie strony nabytego uprzednio prawa do świadczenia. Toteż przyjmuje się, że rozstrzygnięcie na podstawie art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a., może dotyczyć jedynie takiego aktu administracyjnego, który w dacie rozstrzygania w oparciu o ten przepis nadal reguluje sytuację strony pobierającej świadczenie i może dotyczyć tylko praw do takich świadczeń, których strona do tej pory nie otrzymała. Decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. nie ma bowiem na celu eliminacji skutków prawnych uprzedniego rozstrzygnięcia przyznającego świadczenie, ale jako konstytutywna ma wywołać zmianę stanu prawnego ukształtowanego tym rozstrzygnięciem, a zatem może działać tylko na przyszłość. Oznacza to, że jeżeli upłynął już czas, na jaki zostało przyznane świadczenie alimentacyjne, a więc gdy decyzja je przyznająca nie reguluje już sytuacji prawnej strony i wypłacono w tym okresie przyznane tą decyzją świadczenia, to rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. nie może wstecznie odebrać uprawnień do świadczeń już wypłaconych. Decyzja taka kształtuje stan prawny na przyszłość, a nie zmienia stan już zaistniały, który zakończył swój byt prawny poprzez zrealizowanie treści decyzji. Gdyby przyjąć odmiennie stanowisko i nadać decyzji wydawanej na podstawie przepisu art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. moc wsteczną, to mogłoby to nastąpić wyłącznie przez dokonanie jego wykładni rozszerzającej, a to należy uznać za niedopuszczalne, gdyż nie wynika z jego treści (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 października 2013 r., sygn. II SA/Bk 401/13 i powołane w nim wyroki NSA z 8 lutego 2012 r. w sprawach sygn. I OSK 1662/11, sygn. I OSK 1663/11 i sygn. I OSK 1661/11; wyrok WSA w Gliwicach z 10 kwietnia 2012 r., sygn. IV SA/Gl 753/11 (...). Wbrew zarzutom skargi, przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie miało znaczenia to, że skarżąca nie wiedziała o śmierci dłużnika, ani w dacie wydania decyzji przyznającej świadczenie, ani w okresie jego pobierania. Przesłanką wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., są bowiem nowe istotne okoliczności, nieznane organowi, który wydał decyzję, a nie okoliczności nieznane stronie postępowania. Świadomość strony co do takich istotnych okoliczności, a więc okoliczności dotyczących prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego ma natomiast znaczenia w postępowaniach szczególnych, to jest toczących się w trybie art. 23, czy art. 24 u.p.o.u.a. (w przedmiocie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego i w przedmiocie zmiany, bądź uchylenia decyzji przyznającej takie świadczenie), przy czym dotyczy to wyłącznie okoliczności, o których mowa w art. 2 pkt 7 lit. "a, b i d" u.p.o.u.a. Zgodnie z tym przepisem "nienależnie pobrane świadczenia" to świadczenie z funduszu alimentacyjnego: a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, d) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów. "Świadczenie nienależnie pobrane", o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. "c" u.p.o.u.a., to jest wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa nie jest natomiast uzależnione od winy osoby, która pobrała to świadczenie, inaczej niż w przypadkach "nienależnie pobranego świadczenia", wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. "a, b i d" (zob. A. Korcz-Maciejko, Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz, C.H. Beck L. 2010, s. 66). Świadczenie pobrane pomimo braku podstaw do jego przyznania (art. 2 pkt 7 lit. "c"), uzależnione jest wyłącznie od wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji je przyznającej, skoro od początku ono nie przysługiwało. Natomiast w pozostałych przypadkach świadczeń nienależnie pobranych (art. 2 pkt 7 lit. "a, b i d"), ocenie podlega wina osoby, która je pobrała, co wynika albo wprost z tego przepisu (lit. "b") albo z art. 19 u.p.o.u.a., który nakłada na osobę uprawnioną obowiązek informowania organu o zmianach, które mają wpływ na prawo do uzyskanego świadczenia. W świetle powyższego należy stwierdzić, że jeśli w trakcie wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego na podstawie ostatecznej decyzji je przyznającej organ poweźmie informację o okolicznościach wskazujących na brak podstaw do przyznania świadczenia od początku, ma obowiązek wznowić postępowanie na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. i wydać nowe rozstrzygnięcie w sprawie niezależnie od tego, czy strona o braku tych podstaw wiedziała, czy też nie, natomiast jeśli okoliczności takie powstaną już po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie, uzasadniona jest zmiana, bądź uchylenie decyzji przyznającej świadczenie w trybie art. 24 u.p.o.u.a. lub także zwrot świadczenia nienależnie pobranego na podstawie art. 23 u.p.o.u.a., przy czym – jak już wskazano – świadomość strony (jej wina) ma znaczenie wyłącznie odnośnie okoliczności wskazanych w art. 2 pkt 7 lit. "a, b i d" u.p.o.u.a. W niniejszej sprawie okolicznością uzasadniającą uchylenie decyzji przyznającej skarżącej K. M. świadczeń z funduszu alimentacyjnego była śmierć dłużnika alimentacyjnego, istniejąca już w dacie wydania decyzji przyznającej świadczenie, a zatem organ prawidłowo wznowił postępowanie i wydał – niezależnie od winy strony – zaskarżoną decyzję o kwestionowanej treści. Wprawdzie organ I instancji jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał również przepis art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a., to jednak wadliwość tę dostrzegł i usunął organ odwoławczy, dlatego nie miała ona znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).