II SA/Lu 792/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. umarza postępowanie administracyjne. Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. P. od decyzji Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], ustalającej, na wniosek G. P., warunki zabudowy dla wielofunkcyjnego ogólnodostępnego placu zabaw na części działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...], położonej w B. P. – utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości w mocy. Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] czerwca 2017 r. G. P. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielofunkcyjnego placu zabaw na części działki nr ewid. [...] w B. P., pomiędzy budynkami wielorodzinnymi przy ul. [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta B. P. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Wspólnotę Mieszkaniową ul. [...] w B. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] Podlaskiej decyzją z dnia [...] listopada 2017r. nr [...] uchyliło jednak ww. decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie Prezydent Miasta B. P. powołaną na wstępie decyzją z dnia 21 lutego 2018 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla budowy przedmiotowego placu zabaw na części działki nr ewid. [...] w B. P.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że według stanu ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków, teren projektowanej inwestycji jest przeznaczony na cele mieszkaniowe (symbol B), przez co nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze ani zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Nieruchomość nie jest objęta ochroną konserwatorską, zaś projektowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ I instancji stwierdził zatem, że inwestycja spełnia wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: "u.p.z.p."). Projektowany plac zabaw stanowi bowiem uzupełnienie mieszkaniowej funkcji terenu, posiada dostęp do drogi publicznej, nie ogranicza możliwości zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich, ani nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich. Określając warunki i wymagania z zakresu ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ pierwszej instancji zastrzegł, że inwestycja nie może pogorszyć dotychczasowych warunków użytkowania nieruchomości sąsiednich. Odnosząc się natomiast do podnoszonego w toku postępowania przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w B. P. argumentu odnośnie jej roszczenia względem działki nr ewid. [...], organ stwierdził, że roszczenie to upadło z dniem 12 maja 2017r., o czym przesądził Sąd Rejonowy w B. P. w postanowieniu z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt I Co [...]. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] wnosząc odwołanie od powyższej decyzji, zażądała jej uchylenia i orzeczenia o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego placu zabaw. Wspólnota zarzuciła organowi pierwszej instancji niewykazanie, że planowane przedsięwzięcie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto zarzuciła, że organ I instancji, wydając ww. decyzję, pominął jej interes wyrażający się w staraniach o wykupienie działki nr ewid. [...]. W toku postępowania odwoławczego swoje stanowisko w sprawie przedstawiły Wspólnoty Mieszkaniowe: przy ul K. [...], przy ul K. [...], przy ul K. [...], przy ul K. [...] i przy ul Kopernika [...] w B. P., które zgodnie wyraziły poparcie dla realizacji przedmiotowej inwestycji. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] (zaskarżoną w niniejszej sprawie) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2018 r. w całości. Organ odwoławczy zgodził się z oceną Prezydenta Miasta B. P., że projektowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności warunek "dobrego sąsiedztwa". Stwierdził, że plac zabaw jest uzupełnieniem i kontynuacją funkcji mieszkaniowej, która jest zasadniczą funkcją w sąsiedztwie terenu inwestycji. Za spełniony Kolegium uznało również warunek dostępu do drogi publicznej, wskazując, że działka nr [...] ma bezpośredni dostęp do ulicy [...]. Nadto Kolegium podkreśliło za organem I instancji, że przedmiotowa nieruchomość posiada dostęp do infrastruktury technicznej i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Kolegium stwierdziło, że w toku ponownego postępowania organ I instancji usunął dotychczasowe braki w ustaleniach faktycznych i ocenie sprawy, w tym w zakresie rozważenia indywidualnego interesem strony odwołującej i interesu społecznego. Organ odwoławczy uznał, że argumentami mającymi znaczenie dla tego zagadnienia jest to, że budowa placu zabaw jest postulatem społeczności lokalnej zgłoszonym w ramach budżetu obywatelskiego i jako jeden z siedmiu projektów została włączona do zadań inwestycyjnych w budżecie miasta na 2017 r. Za tym projektem opowiedziała się największa liczba głosujących, poparło go również pięć Wspólnot Mieszkaniowych będących stronami postępowania. Z kolei interes strony skarżącej wynika – jak wskazał organ odwoławczy – z jej roszczenia opartego na art. 209a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), które na dzień rozpatrywania sprawy nie było już roszczeniem realnie istniejącym, skoro - jak wynika z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w B. P. z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt I Co [...] - odwołująca Wspólnota nie złożyła pozwu o nakazanie G. P. złożenia oświadczenia woli potrzebnego do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Kolegium podkreśliło przy tym, że ustalenie warunków zabudowy dla placu zabaw nie wprowadzi istotnej zmiany w sposobie wykorzystywania terenu, bowiem już teraz jest to miejsce, w którym dzieci bawią się, wykorzystując istniejące obiekty, nieprzeznaczone do tego celu. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. K. [...] w B. P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na opisaną wyżej decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. z dnia [...] lipca 2018 r. Wnosząc w skardze o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania, skarżąca Wspólnota poparła te wnioski następującymi zarzutami: 1) naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja nie narusza chronionego prawem interesu osób trzecich - Wspólnoty Mieszkaniowej ul. K. [...] w B. P. oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, nieustosunkowanie się w sposób merytoryczny do zgłaszanych w toku sprawy argumentów i dowodów i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a nadto błędne przyjęcie, że planowana inwestycja nie ma wpływu na realizację roszczeń do nieruchomości wysuwanych przez skarżącą na podstawie art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami. 2) naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 11 i § 40 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, ładu przestrzennego, kontynuacji funkcji, niezgodne z prawem i stanem faktycznym ustalenie rodzaju inwestycji, niewłaściwe określenie odległości placów zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów, a w konsekwencji wydanie decyzji o warunkach zabudowy niezgodnej z prawem wobec niespełnienia kumulatywnych warunków wskazanych w ustawie. 3) art. 54 ust. 2d w zw. z art. 1 pkt 3 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez niewykazanie na etapie postępowania administracyjnego motywów, dla których planowana inwestycja powinna zostać zrealizowana na działce gruntu [...] i nie ustosunkowanie się w sposób merytoryczny do zgłaszanych w toku sprawy argumentów i dowodów, co skutkowało potraktowaniem w sposób marginalny i przedmiotowy interesu skarżącej. - art. 1, art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1, art. 135 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie konstytucyjnych zasad praworządności, sprawiedliwości, równości wobec prawa i ochrony własności. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa rozwinęła argumentację na poparcie powyżej przytoczonych zarzutów. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta przebiega trybie określonym ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r, poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), przy czym w świetle art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i ich podstawy prawnej powołanej przez skarżącego. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest zasadna, jednak z przyczyn pozostających poza zakresem podniesionych w niej zarzutów. Przypomnieć należy, że przedmiotem zainicjowanego wnioskiem G. P. postępowania w kontrolowanej sprawie było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielofunkcyjnego placu zabaw na części działki nr ewid. [...] w B. P.. Jak wynika z treści wniosku inwestora, precyzyjnie określony zakres tej inwestycji obejmować ma realizacje na ww. nieruchomości: zestawu zabawkowego wielofunkcyjnego ze zjeżdżalnią, drabinkami, wieżami i pomostami, piaskownicy, huśtawek, zabawek na sprężynie oraz elementów siłowni zewnętrznej. W sprawie bezsporne pozostaje ustalenie, że dla działki nr ewid. [...] w B. P. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przytoczone unormowanie przyjmuje zatem jako zasadę obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla wykonywania robót budowlanych. Jednocześnie jednak – poprzez odesłanie w jego końcowej części do art. 50 ust. 2 u.p.z.p. – wprowadza wyjątek od tej zasady, w ramach którego z obowiązku uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy zwolnione są (m.in.) roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Należy zauważyć, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: "Pr.bud.") nie zawierają definicji "placu zabaw". Jednakowoż, w myśl art. 3 pkt 4 lit. "c" Pr.bud., niewielkie obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej, takie jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, stanowią obiekty małej architektury. Wobec tak sformułowanego, przykładowego katalogu obiektów małej architektury, nie budzi wątpliwości, że elementy projektowanego placu zabaw, wymienione we wniosku inwestora (tj. m.in. piaskownica, huśtawki, drabinki, a także zjeżdżalnie, zabawki na sprężynach oraz przeznaczone do ćwiczeń elementy siłowni zewnętrznej) należy zaliczyć właśnie do tej kategorii. Wypada przy tym podkreślić, że definicja "obiektu małej architektury" nie bazuje na wymiarach (gabarytach) obiektu. Ocena, czy dany obiekt stanowi "obiekt małej architektury" w rozumieniu art. 3 pkt 4 Pr.bud. wymaga zatem odniesienia wielkości danego obiektu do jego usytuowania w konkretnej przestrzeni (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 213/16, LEX nr 194610). Zdaniem Sądu, dla oceny tej istotny jest również charakter i funkcja danego obiektu. Plac zabaw należy zatem rozumieć jako określenie zwyczajowe, które w świetle przepisów Pr.bud. nie dotyczy odrębnego, stanowiącego jedną całość obiektu budowlanego, lecz oznacza grupę zlokalizowanych w bliskiej odległości obiektów małej architektury. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 22 Pr.bud. budowa obiektów małej architektury nie wymaga pozwolenia na budowę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że realizacja inwestycji objętej wnioskiem G. P., określonej jako budowa "wielofunkcyjnego, ogólnodostępnego placu zabaw", a w istocie polegającej na budowie w bliskiej odległości kilku obiektów małej architektury, jest inwestycją niewymagająca pozwolenia na budowę. W konsekwencji – w myśl art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. – przedsięwzięcie to nie wymaga również uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Należy podkreślić, że w stanie faktycznym sprawy do odmiennego wniosku nie może prowadzić dyspozycja ust. 2 art. 59 u.p.z.p., który stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Unormowanie to dotyczy bowiem takiej zmiany zagospodarowania terenu, która polega na zmianie sposobu zagospodarowania terenu, rozumianego jako nieruchomość gruntowa i nie jest związana z wykonaniem robót budowlanych - obiektu budowlanego lub zmianą sposobu jego użytkowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 697/09, LEX nr 752612). Wykonanie na działce nr ewid. [...] robót budowlanych polegających na realizacji poszczególnych obiektów wchodzących w skład placu zabaw, niewątpliwie zatem nie prowadzi do "zmiany zagospodarowania terenu" w rozumieniu art. 59 ust. 2 u.p.z.p., zwłaszcza przy uwzględnieniu dotychczasowego stanu zagospodarowania tej działki (działka niezabudowana, położona w obrębie osiedla mieszkaniowego, nieurządzona, w części porośnięta zielenią – zob. wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, k. 138 akt adm.). Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta B. P. z dnia 21 lutego 2018 r. – orzekając o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji zwolnionej z takiego obowiązku – naruszają dyspozycję art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w związku z art. 29 ust. 1 pkt 22 Pr. bud., co miało wpływ na wynik sprawy. Decyzje organów obu instancji jednocześnie zostały wydane z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że brak obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanego placu zabaw czynił postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie bezprzedmiotowym, co - stosownie do ww. przepisu – uzasadniało umorzenie postępowania w sprawie. W tym stanie rzeczy za zbędne uznać należy odnoszenie się do zarzutów skargi zmierzających do wykazania, iż powinnością organów administracji w niniejszej sprawie było wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Ubocznie jedynie wypada zauważyć, że ewentualne ustalenie warunków zabudowy dla określonej nieruchomości pozostawałoby bez wpływu na skuteczność roszczenia osoby trzeciej o jej wykup. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, że uzyskać warunki zabudowy można nawet nie mając żadnego związku prawnego z nieruchomością, a uzyskanie tych warunków nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości, bowiem pozostaje bez wpływu na jej stan prawny (por. H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz LEX, Warszawa 2013, str. 353). W kontekście zaś zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów § 11 i § 40 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) wyjaśnić jedynie wypada, że pomimo, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, i tak, w razie przystąpienia do jej realizacji, inwestor zobowiązany będzie zachować wymogi określone w ww. rozporządzeniu. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Jednocześnie Sąd, korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 145 § 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. O zasądzeniu na rzecz skarżącej Wspólnoty zwrotu kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.. Wyjaśnić należy, że koszty te obejmują uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa udzielonego przez stronę skarżącą radcy prawnemu M. R. w kwocie 17 zł, a także koszt ustanowienia tego pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).