II SA/Lu 792/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 września 2022 r., znak: ZOA-I.7721.23.2022 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia 16 września 2022 r., po rozpatrzeniu zażalenia A. M. (dalej jako: skarżący), Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: organ, WINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubartowie z dnia 29 lipca 2022 r., w przedmiocie wstrzymania prowadzenie robót budowlanych przy budowie pomostu na działkach nr ewid. [...] położonych w obrębie 8 – K., jednostka ewid. gmina F. oraz poinformowania o przysługującej możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego. Stan sprawy przedstawia się następująco: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubartowie postanowieniem z dnia 29 lipca 2022 r. wstrzymał inwestorowi A. M. prowadzenie robót budowlanych przy budowie pomostu na działkach nr ewid. [...] i nr [...] położonych w obrębie 8 – K. w gminie F. (na wysokości działki gruntu nr ewid. [...], położonej w obrębie 20 – Z., gmina F.), ponadto poinformował, że: inwestorowi przysługuje możliwość złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia o wstrzymanie budowy, zgodnie z art. 48a ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej jako pr.bud.); w przypadku złożenia wniosku o legalizację zachodzi konieczność uiszczenia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części (art. 49 ust. 2a pr. bud.); wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy pomostów o długości całkowitej do 25m i wysokości, liczonej od korony pomostu do dnia akwenu do 2,50 m. została wskazana w art. 49d ust. 1 pkt 2 lit a pr. bud. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy. Podstawą wydania postanowienia było nie zgłoszenie przez inwestora do organu administracji architektoniczno-budowlanej budowy pomostu, którego istnienie zostało ujawnione podczas oględzin w dniu 24 czerwca 2022 r. Organ podkreślił, że skarżący dokonał wprawdzie zgłoszenia wodnoprawnego do Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w Lubartowie na podstawie art. 123a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, nie dokonał jednak skutecznego zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego. Dlatego też uznano, że budowa pomostu została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej. W uzasadnieniu przedstawiono również szczegółowe zasady legalizacji samowoli budowlanej wskazując, że opłata legalizacyjna wynosi 5000 zł. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom organu I instancji dokonał zgłoszenia inwestycji w postaci budowy pomostu. Po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia 16 września 2022 r. znak: ZOA-I.7721.23.2022 Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, orzekający w kontrolowanym postępowaniu organ I instancji prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do wstrzymania robót budowlanych przy budowie wskazanego powyżej pomostu. WINB wyjaśnił, że z akt sprawy, w tym z protokołu oględzin przeprowadzonych przez upoważnionych pracowników PINB w Lubartowie w dniu 24 czerwca 2022 r. wynika, że A. M. od 2018 r. buduje pomost na działkach o nr ewid. [...] (na wysokości działki o nr ewid. [...]) położonych w obrębie 8 – K., jednostka ewid. gm. F. W świetle art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 pr. bud. Na gruncie niniejszej sprawy podkreślić należy, że zgodnie z obecną treścią art. 29 ust. 1 pkt 8 pr. bud., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 budowa pomostów o długości całkowitej do 25 m i wysokości, liczonej od korony pomostu do dna akwenu, do 2,50 m, a więc przedmiotowy obiekt budowlany nie był z takiego obowiązku zwolniony. Wynika to ze zgormadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, ponieważ przedmiotowy pomost ma długość 24,20 m i wysokość od 0,90 m do 1,70 m, liczoną od jego korony do dna akwenu. Ponadto, w myśl przepisów ustawy obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej budowa pomostów o długości całkowitej do 25 m i wysokości, liczonej od korony pomostu do dna akwenu, do 2,50 m, służących do: a) cumowania niewielkich jednostek pływających, jak łodzie, kajaki, jachty, b) uprawiania wędkarstwa, c) rekreacji. W związku z powyższym wskazać należy, iż według przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 zpóźn. zm.) również należało zgłosić jego budowę we właściwym wydziale organu administracji architektoniczno-budowlanej. Przechodząc do analizy zastosowanej przez PINB w Lubartowie podstawy prawnej organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl obecnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej zobowiązane są zainicjować postępowanie legalizacyjne zgodnie z art. 48 pr. bud. Celem przedmiotowej regulacji nie jest stosowanie represji (temu służą przepisy karne), ale dążenie do doprowadzenia samowoli budowlanej do zgodności z prawem. Artykuł 48 pr. bud. może znaleźć zastosowanie zarówno do sytuacji, w której obiekt budowlany został już wybudowany, jak i do sytuacji, w której obiekt budowlany jest jeszcze budowany (jest w trakcie takiej budowy). Przesłanką wszczęcia postępowania z art. 48 pr. bud. jest w każdym przypadku brak ważnego i wymaganego prawem - w momencie trwania budowy - pozwolenia lub zgłoszenia albo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 pr. bud. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: • bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo • bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, PINB w Lubartowie dochował tego obowiązku i wyjaśnił wszelkie następstwa wynikające z zastosowanej normy prawnej. Wszczęcie procedury legalizacyjnej wymaga zatem złożenia przez stronę (inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego) odpowiedniego wniosku w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, o czym stanowi art. 48a ust. 1 pr. bud. Natomiast w myśl art. 48a ust. 3 pr. bud., jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, co ma miejsce w niniejszej sprawie - termin, o którym mowa w ust. 1 biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. Ewentualny wniosek o legalizację powinien być złożony do organu I instancji (PINB w Lubartowie) we wskazanym wyżej terminie. Organ podkreślił również, że legalizacja samowoli budowlanej zależy w dużej mierze od woli samego inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, wdrożenie procedury legalizacyjnej nie jest bowiem jego obowiązkiem, lecz jedynie uprawnieniem. W skardze do sądu administracyjnego z dnia 20 października 2022 r. na postanowienie WINB, A. M. zarzucił: 1. wadliwe zastosowanie trybu legalizacji (który dotyczy przypadku działania przez inwestora z całkowitym pominięciem formalności związanych z robotami budowlanymi) w sytuacji, gdy inwestor złożył zgłoszenie do właściwego rzeczowo i miejscowo organu administracji architektoniczno-budowlanej, przedkładając wymaganą dokumentację, zaś na formularzu zgłoszenia umieszczona była tylko jedna podstawa prawna dokonania zgłoszenia, co uzasadniało, co najwyżej wszczęcie postępowania naprawczego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 pr. bud. czy art. 51 ust. 7 pr. bud., bowiem inwestor starał się dochować staranności przy dopełnieniu formalności związanych z budową; 2. wadliwe ustalenie, że skarżący nie dokonał zgłoszenia zamiaru realizacji pomostu do właściwego organu, podczas, gdy zgłoszenie z dnia 20 czerwca 2017 r. skierowane było niewątpliwie do Starosty Powiatowego, który jest właściwym organem administracji architektoniczno-budowlanej, zaś przyjęcie przez PINB i WINB, że zgłoszenia należy dokonać "we właściwym wydziale" narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a. oraz zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej art. 8 § 1 k.p.a. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Dodatkowo zawnioskowano o zwolnienie z opłat od skargi. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty świadczące jego zdaniem o zasadności złożonego środka zaskarżenia. A. M.podkreślił, że w stosunku do wybudowanego przez niego pomostu powinno być wszczęte postępowanie naprawcze, a nie postępowanie legalizacyjne. W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlega oddalaniu, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów prawa materialnego oraz po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania administracyjnego, w którym doszło do wyjaśnienia w sposób właściwy okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia. Sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienie, na które służy zażalenie, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest postanowienie organów nadzoru budowlanego wydane na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 3 pr. bud., mocą którego wstrzymano inwestorowi samowolnie wykonywane roboty budowlane obejmujące budowę pomostu na działkach nr ewid. [...] położonych w obrębie 8 – K., jednostka ewid. gmina F. oraz poinformowano o przysługującej możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego. Stan faktyczny ustalony w przedmiotowej sprawie przez organy obu instancji jest bezsporny. Niewątpliwe jest, że A. M. realizował pomost rekreacyjno-wędkarski na jeziorem K. na działkach nr ewid. [...] położonych w obrębie 8 – K., jednostka ewid. gmina F. Prace budowlane skarżący rozpoczął w 2018 r. w oparciu o zgłoszenie do Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego. Zgłoszenie dokonane przez A. M. w dniu 20 czerwca 2017 r. zostało dokonane na podstawie art. 123a ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.). Skarżący nie dokonał natomiast zgłoszenia planowanych robót budowlanych przewidzianego w prawie budowlanym. Zdaniem skarżącego to na organie I instancji - Staroście - leżał obowiązek, wynikający z ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności art. 6 oraz art. 8 § 1 uzupełnienia braków w zgłoszeniu i ewentualnym doprecyzowaniu oświadczenia woli. Istota sporu w sprawie sprowadza się do uznania, czy zgłoszenie do Starostwa Powiatowego, Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska zamiaru budowy pomostu na jeziorze K. dokonane w dniu 20 czerwca 2017 r. (k. 58 akt adm.) na podstawie ustawy Prawo wodne powinno być uznane również jako zgłoszenie dokonywane w trybie ustawy Prawo budowlane. W dniu dokonywania zgłoszenia, a więc 20 czerwca 2017 r. obowiązujące przepisy prawa budowlanego w szczególności art. 29 ust. 1 pkt 16 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 przewidywały obowiązek zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiaru budowy pomostów do 25 m i wysokości, liczonej od korony pomostu do dna akwenu do 2,5 m. Tego rodzaju obiekt budowlany zaczął realizować skarżący nad jeziorem K. Kolejnym zagadnieniem spornym jest wyjaśnienie, czy na organie I instancji – Staroście – ciążył obowiązek wezwania A. M. do uzupełnienia zgłoszenia dokonanego w trybie art. 123a obowiązującej w czerwcu 2017 r. ustawy Prawo wodne o dokumenty odnoszące się do zgłoszenia przewidzianego w powołanych powyżej przepisach prawa budowlanego. Zdaniem tut. Sądu właściwe jest stanowisko organów obu instancji, że dokonane przez skarżącego zgłoszenie dokonane w trybie ustawy Prawo wodne nie mogło być potraktowane również jako zgłoszenie przewidziane w przepisach prawa budowlanego. Organ I instancji nie złamał przy tym zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego w tym w szczególności zasady pogłębiania zaufania do organów publicznych – art. 8 § 1 k.p.a. – nie informując o konieczności lub nie wzywając do złożenia kolejnego zgłoszenia. Istotne jest, że w aktach sprawy znajduje się pismo Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Lublinie (k. 53 akt adm.), gdzie zwracał się w sprawie budowy przedmiotowego pomostu A. M., z którego wynika konieczność dokonania dwóch zgłoszeń: do Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska oraz do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego. Analizując treść zgłoszenia dokonanego w dniu 20 czerwca 2017 r. przez skarżącego należy uznać, że jest ona jasna i jednoznaczna. Zgłoszenie zostało dokonane na urzędowym formularzu i dotyczy wyłącznie wymogów stawianych przez obowiązujące wówczas przepisy prawa wodnego. Na podstawie treści zgłoszenia organ nie mógł mieć żadnej wątpliwości czego dotyczy oświadczenie woli A. M. Starosta Powiatowy nie miał również obowiązku wzywania skarżącego do uzupełniania braków formalnych przedmiotowego zgłoszenia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż było ono ich pozbawione. Sama okoliczność, że w realiach przedmiotowej sprawy Starosta był organem właściwym w sprawach wodno-prawnych oraz w sprawach budowlanych, jako organ administracji architektoniczno-budowlanej nie przesądza o konieczności dokonywania przez niego, w zastępstwie strony, przewidzianych prawem obowiązków. To na A. M. spoczywał obowiązek złożenia dwóch zgłoszeń, czego nie dokonał. Na organie I instancji nie spoczywał natomiast prawny obowiązek dokonywania czynności w zastępstwie skarżącego lub domyślania się jakie miał intencje poza chęcią złożenia zgłoszenia przewidzianego w ustawie prawo wodne. Przyznanie racji skarżącemu, że to organ powinien dopilnować, aby dokonywane przez niego zgłoszenia zamiaru realizacji pomostu na jeziorze K. były prawidłowe, jest nieuprawnione, gdyż nie znajduje potwierdzenia w obowiązkach spoczywających na organach administracji publicznej przewidzianych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe rozważania na uwadze, w ocenie Sądu wydane w sprawie postanowienia są zgodne z prawem. Organy, prowadząc postępowanie, podjęły wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, które pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego i prawnego. Ustalone w sprawie okoliczności nie budzą wątpliwości Sądu i jednocześnie wskazują, że w rozważanym wypadku, wbrew zarzutom skargi, zasadne było zastosowanie trybu przewidzianego w art. 48 pr. bud. Sąd stwierdził ponadto, że przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające, odpowiadało wymogom określonym w art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 k.p.a. W motywach postanowień sporządzonych zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organy czytelnie wyjaśniły przyczyny natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o ich podjęciu. Sąd nie dopatrzył się również uchybień, które mogłyby spowodować uchylenie postanowień z innych przyczyn. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.