II SA/Lu 793/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant: Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy – wydaną w wyniku wznowienia postępowania na wniosek K. M. – decyzję Burmistrza [...] z dnia [...]., uchylającą decyzję własną z dnia [...] i odmawiającą przyznania K. M. na rzecz jej córki M. M. świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 października 2011 r. do 30 września 2012 r. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że K. M. pobierała na rzecz swojej córki M. (jako jej przedstawiciel ustawowy) świadczenia z funduszu alimentacyjnego na podstawie decyzji z dnia [...] przyznającej jej te świadczenia w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od 1 października 2011 r. do 30 września 2012 r. W dniu 27 marca 2014 r. złożyła ona pismo informujące, że dłużnik alimentacyjny M. zmarł w dniu 27 czerwca 2011 r. Mając powyższe na uwadze, organ I instancji postanowieniem z dnia 8 maja 2014 r. wznowił – na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – z urzędu postępowanie, a następnie wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] – na podstawie m.in. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 1228 z późn. zm., dalej jako "u.p.o.u.a.") – uchylił decyzję własną przyznającą świadczenie z funduszu alimentacyjnego. W odwołaniu K. M. podnosiła, że dopiero w dniu 27 marca 2014 r. dowiedziała się (z pisma Prezesa Sądu Okręgowego w Z. ), że dłużnik alimentacyjny już od 2011 r. nie żyje, o czym natychmiast (tego samego dnia) powiadomiła organ. W jej przekonaniu nie można więc zarzucić jej złej woli i uchylać z datą wsteczną – na podstawie art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. – decyzji przyznającej świadczenia, zwłaszcza, że świadczenia zostały w całości pobrane i przeznaczone na pokrycie kosztów utrzymania córki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tych zarzutów stwierdzając, że śmierć dłużnika alimentacyjnego stanowi nową istotną okoliczność nieznaną organowi, który wydał decyzję, o której mowa w art. 145 § 5 k.p.a., gdyż okoliczność ta uniemożliwiała przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest ekwiwalentem tego, co dłużnik alimentacyjny zobowiązany był świadczyć, a zatem nie może trwać dłużej niż obowiązek dłużnika, a taki obowiązek wygasa z chwilą śmierci dłużnika. Organ odwoławczy przyznał wprawdzie, że art. 24 ust. 1 ustawy, na który wskazał organ I instancji, nie umożliwia uchylenia bądź zmiany decyzji przyznającej świadczenie z datą wsteczną, ale jednocześnie stwierdził, że podstawą prawną wydania decyzji uchylającej w niniejszej sprawie jest przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który dopuszcza taką możliwość, zaś organ I instancji wadliwie wskazał przepis art. 24 ust. 1 ustawy (obok art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), co nie jest wadą istotną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca K. M. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 19 u.p.o.u.a. poprzez błędne uznanie przez organ I instancji, że nie dokonała niezwłocznego poinformowania organu o śmierci dłużnika alimentacyjnego, do czego organ odwoławczy się nie odniósł oraz przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. art. 7, 8, 11, 77 § 1, 107 § 3 i 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżąca podniosła, podobnie jak w odwołaniu, że nie było dopuszczalne uchylenie z datą wsteczną decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na podstawie art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a., zwłaszcza, że przyznane świadczenia zostały w całości pobrane i skonsumowane. Jej zdaniem, przy ocenie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ powinien uwzględnić, że w chwili wydania decyzji przyznającej świadczenie nie wiedziała o śmierci dłużnika alimentacyjnego. Pominięcie tej okoliczności narusza zasady postępowania wyjaśniającego (prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, przekonywania) oraz konstytucyjną zasadę pomocniczości i celów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Skarżąca pobierała bowiem świadczenia w okresie, kiedy w obrocie prawnym pozostawała decyzja je przyznająca. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Dlatego prawidłowo stwierdziły w niniejszej sprawie organy obu instancji, że śmierć dłużnika istniejąca już w dacie wydania decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego na podstawie art. 9 u.p.o.u.a., o czym organ wówczas nie wiedział, jest okolicznością, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uzasadniającą uchylenie tej decyzji. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego są bowiem ściśle związane z osobą dłużnika, gdyż przysługują tylko wówczas, gdy jest on na mocy prawomocnego orzeczenia sądu zobowiązany do alimentów (art. 1 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u.a.), a taki obowiązek wygasa z chwilą śmierci dłużnika i w konsekwencji w takiej sytuacji nie ma podstaw do przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego w trybie przepisów u.p.o.u.a. (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. IV SA/Wr 473/11). O ile więc zostanie stwierdzone, że już w chwili wydania decyzji przyznającej świadczenie dłużnik alimentacyjny nie żył (o czym organ nie wiedział), to uzasadnione jest wznowienie postępowania, a następnie uchylenie – na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. – decyzji przyznającej świadczenie i odmowa przyznania świadczenia. Należy przy tym podkreślić, że decyzja uchylająca wydana w wyniku wznowienia postępowania znosi od początku skutki prawne decyzji uchylonej, skoro organ w postępowaniu wznowieniowym na nowo rozpoznaje sprawę i wydaje nowe rozstrzygnięcie. Z tego względu zarzut skargi dotyczący wydania zaskarżonej decyzji z datą wsteczną jest nieuzasadniony. Istotą postępowania o wznowienie jest bowiem zniesienie skutków prawnych orzeczenia od początku wadliwego, inaczej niż ma to miejsce w odniesieniu do art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a., na który powołuje się skarżąca. Przepis art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. jest bowiem przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 k.p.a., a zatem nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Celem decyzji wydawanej na podstawie art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a., jest zasadniczo zmiana (uchylenie jest rozwiązaniem ostatecznym) sytuacji prawnej ukształtowanej decyzją przyznającą świadczenie, a w konsekwencji pozbawienie strony nabytego uprzednio prawa do świadczenia. Toteż przyjmuje się, że rozstrzygnięcie na podstawie art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a., może dotyczyć jedynie takiego aktu administracyjnego, który w dacie rozstrzygania w oparciu o ten przepis nadal reguluje sytuację strony pobierającej świadczenie i może dotyczyć tylko praw do takich świadczeń, których strona do tej pory nie otrzymała. Decyzja administracyjna wydawana na wskazanej wyżej podstawie nie ma bowiem na celu eliminacji skutków prawnych uprzedniego rozstrzygnięcia przyznającego świadczenie, ale jako konstytutywna ma wywołać zmianę stanu prawnego ukształtowanego tym rozstrzygnięciem, a zatem może działać tylko na przyszłość. Oznacza to, że jeżeli upłynął już czas, na jaki zostało przyznane świadczenie alimentacyjne, a więc gdy decyzja je przyznająca nie reguluje już sytuacji prawnej strony i wypłacono w tym okresie przyznane tą decyzją świadczenia, to rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. nie może wstecznie odebrać uprawnień do świadczeń już wypłaconych. Decyzja taka kształtuje stan prawny na przyszłość i nie dokonuje zmiany stanu już zaistniałego, który zakończył swój byt prawny poprzez zrealizowanie treści decyzji. Gdyby przyjąć odmiennie stanowisko i nadać decyzji wydawanej na podstawie przepisu art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. moc wsteczną, to mogłoby to nastąpić wyłącznie przez dokonanie jego wykładni rozszerzającej, a to należy uznać za niedopuszczalne, gdyż nie wynika z jego treści (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 października 2013 r., sygn. II SA/Bk 401/13 i powołane w nim wyroki NSA z 8 lutego 2012 r. w sprawach sygn. I OSK 1662/11, sygn. I OSK 1663/11 i sygn. I OSK 1661/11; wyrok WSA w Gliwicach z 10 kwietnia 2012 r., sygn. IV SA/Gl 753/11. Wbrew zarzutom skargi, przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie miało znaczenia to, że skarżąca nie wiedziała o śmierci dłużnika, ani w dacie wydania decyzji przyznającej świadczenie, ani w okresie jego pobierania. Przesłanką wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., są bowiem nowe istotne okoliczności, nieznane organowi, który wydał decyzję, a nie okoliczności nieznane stronie postępowania. Świadomość strony co do takich istotnych okoliczności, a więc okoliczności dotyczących prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego ma natomiast znaczenia w postępowaniach szczególnych, to jest toczących się w trybie art. 23, czy art. 24 u.p.o.u.a. (w przedmiocie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego i w przedmiocie zmiany, bądź uchylenia decyzji przyznającej takie świadczenie), przy czym dotyczy to wyłącznie okoliczności, o których mowa w art. 2 pkt 7 lit. "a", "b" i "d" u.p.o.u.a. Zgodnie z tym przepisem "nienależnie pobrane świadczenia" to świadczenie z funduszu alimentacyjnego: a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, d) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów. "Świadczenie nienależnie pobrane", o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. "c" u.p.o.u.a., to jest wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa nie jest natomiast uzależnione od winy osoby, która pobrała to świadczenie, inaczej niż w przypadkach "nienależnie pobranego świadczenia", wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. "a", "b" i "d" (zob. A. Korcz-Maciejko, Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz, C.H. Beck L. 2010, s. 66). Świadczenie pobrane pomimo braku podstaw do jego przyznania (art. 2 pkt 7 lit. "c"), uzależnione jest wyłącznie od wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji je przyznającej, skoro od początku ono nie przysługiwało. Natomiast w pozostałych przypadkach świadczeń nienależnie pobranych (art. 2 pkt 7 lit. "a", "b" i "d"), ocenie podlega wina osoby, która je pobrała, co wynika albo wprost z tego przepisu (lit. "b") albo z art. 19 u.p.o.u.a., który nakłada na osobę uprawnioną obowiązek informowania organu o zmianach, które mają wpływ na prawo do uzyskanego świadczenia. W świetle powyższego, jeśli w trakcie wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego na podstawie ostatecznej decyzji je przyznającej organ poweźmie informację o okolicznościach wskazujących na brak podstaw do przyznania świadczenia od początku, ma obowiązek wznowić postępowanie na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. i wydać nowe rozstrzygnięcie w sprawie niezależnie od tego, czy strona o braku tych podstaw wiedziała, czy też nie, natomiast jeśli okoliczności takie powstaną już po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie, uzasadniona jest zmiana, bądź uchylenie decyzji przyznającej świadczenie w trybie art. 24 u.p.o.u.a. lub zwrot świadczenia nienależnie pobranego na podstawie art. 23 u.p.o.u.a., przy czym – jak już wskazano – świadomość strony (jej wina) ma znaczenie wyłącznie odnośnie okoliczności wskazanych w art. 2 pkt 7 lit. "a", "b" i "d" u.p.o.u.a. W niniejszej sprawie okolicznością uzasadniającą uchylenie decyzji przyznającej skarżącej K. M. świadczeń z funduszu alimentacyjnego była śmierć dłużnika alimentacyjnego, a więc okoliczność istniejąca już w dacie wydania decyzji przyznającej świadczenie, zatem organ prawidłowo wznowił postępowanie i wydał – niezależnie od winy strony – zaskarżoną decyzję o kwestionowanej przez skarżącą treści. Wprawdzie organ I instancji jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał również przepis art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a., to jednak wadliwość tę dostrzegł i usunął organ odwoławczy, dlatego nie miała ona znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).