II SA/Lu 793/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skarg J. P., M. Ć. i K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargi. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016r., znak: [...] Wójt Gminy T. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonej we wsi R. gmina T. oznaczonej jako działka nr [...] będąca własnością J. P. z nieruchomościami przyległymi tj. z działką nr [...] należącą do M. J. Ć. i z działką nr [...] należącą do K. M. – na kwotę [...]zł, zobowiązując do jej uiszczenia właścicieli wskazanych działek w kwotach – J. P. – [...] zł, za ustalenie dwóch granic (pomiędzy działką nr [...] oraz nr [...]) oraz M. Ć. i K. M. po [...] zł (za ustalenie po jednej spornej granicy). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek J. P. postanowieniem z dnia [...] października 2015r., w którym powiadomiono strony, że koszty tego postępowania zostaną ustalone po jego zakończeniu. Postępowanie zostało przeprowadzone przez uprawnionego geodetę Z. S. wybranego spośród innych ofert na podstawie zapytania o cenę. Koszty rozgraniczenia zostały ustalone zgodnie z zawartą z tym geodetą umową tj. w kwocie [...]zł. Podziału tych kosztów dokonano natomiast na podstawie art. 152 kc, zgodnie z którym właściciele gruntów sąsiadujących zobowiązani są do współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, a koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzania i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Faktycznie koszty rozgraniczenia poniosła Gmina T. zgodnie z art. 262 kpa, dlatego po zakończeniu postępowania i po podpisaniu ugody przez wszystkie strony, obecnie są one zobowiązane do zwrotu tych wyłożonych przez Gminę kosztów we wskazanych wysokościach. W zażaleniu na to postanowienie M. Ć. i K. M. podnosili, że całość kosztów powinien ponieść wnioskodawca J. P., gdyż to on zaorał granice działek i spowodował przez to konieczność rozgraniczenia. Poza tym koszty geodety są zawyżone i nie odpowiadają jego nakładowi pracy. Z kolei w odrębnym zażaleniu J. P. ponosił, że postanowienie ustalające koszty jest przedwczesne, gdyż skierował sprawę do sądu powszechnego, a więc postępowanie jeszcze się nie zakończyło. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów zażaleń i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016r., znak: [...] podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji utrzymało w mocy postanowienie tego organu, z tym, że orzekło, że ustalona kwota powinna być uiszczona po uprawomocnieniu się postanowienia. Kolegium wskazało, że z protokołu rozgraniczeniowego oraz z mapy rozgraniczenia nieruchomości oraz ze sprawozdania technicznego wynika, że geodeta wykonał czynności związane z ustaleniem przebiegu granic, które szczegółowo opisał w punktach w "Operacie technicznym" oraz ugodzie z dnia [...] stycznia 2016r. Geodeta opisał przebieg granic oraz jakich czynności rozgraniczeniowych dokonał wskazując, że spór zakończył się ugodą. W tej sytuacji postepowanie zakończyło się, a więc w świetle art. 262 § 1 pkt 2 kpa koszty tego postępowania ponoszą wszyscy uczestnicy, przy czym wnioskodawca stosownie do dwóch granic, zaś pozostali uczestnicy co do jednej granicy. Odnosząc się do zarzutów zażalenia zawyżonych kosztów Kolegium wskazało, że koszty te zostały ustalone na podstawie zawartej w wyniku złożenia ofert umowy zlecenia, którą organ jest związany. Natomiast w zakresie kontroli nakładu pracy geodety właściwy jest L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L., nie zaś tut. Kolegium. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie wnieśli J. P., M. Ć. i K. M., domagając się jego uchylenia. J. P. podniósł - podobnie jak w zażaleniu – że organ ustalił koszty przedwcześnie, gdyż postepowanie rozgraniczeniowe nadal się toczy obecnie przed Sądem Rejonowym w T. L. I Wydział Cywilny. M. Ć. i K. M. w identycznych skargach również podnosili te same zarzuty co w zażaleniu, tj. zarzut naruszenia art. 262 § 1 pkt 1 i 107 § 3 kpa. Ich zdaniem koszty postępowania powinien ponosić wyłącznie wnioskodawca J. P., który zaorał granice, w tej sytuacji skarżący nie mieli żadnego interesu w rozgraniczeniu, a więc nie powinni być obciążani kosztami postępowania wynikłego z wyłącznej winy wnioskodawcy. Podnieśli, że oni dbali o znaki graniczne, nie niszczyli miedzy i nie wchodzili bezprawnie na cudzy grunt, a więc nie zakłócili stosunków sąsiedzkich, co uzasadniałoby obciążenie ich kosztami rozgraniczenia. Skarżący obawiają się, że wnioskodawca ponownie rozora miedzę i oni znowu będą zmuszeni ponosić koszty kolejnego rozgraniczenia. Skarżący zarzucili również, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest wadliwe, gdyż nie zawiera własnych ustaleń i nie wynika z niego, jakimi przesłankami organ się kierował przy wydawaniu rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie sądowej w dniu [...] stycznia 2017 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz.718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." połączyć wszystkie sprawy do wspólnego rozpatrzenia i rozpoznania pod sygn. akt II SA/Lu 793/16. Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd dopuścił – na wniosek skarżącego J. P. – dowód z protokołu rozprawy Sądu Rejonowego w T. L. I Wydział Cywilny z dnia [...] lipca 2016 r., sygn. akt I Ns [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" - nie określają zasad ponoszenia tych kosztów, w związku z tym przy ustalaniu wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest przepisy zawarte w art. 262-267. Zgodnie z art. 262 § 1 K.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). W przypadku o którym mowa w pkt 2 § 1 art. 262 K.p.a., podstawową przesłanką pozwalającą na obciążenie strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, że są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych (art. 263 § 1 K.p.a.). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 K.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 26) wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może – uwzględniając normę art. 152 Kodeksu cywilnego – obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz Kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jaki i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 K.c. z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 K.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Sąd wskazał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 K.c. Pogląd wyrażony w wyżej wymienionej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednolicie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za niezasadne zarzuty skarżących zarówno co do przedwczesnego wydania postanowienia o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego (zarzuty J. P.), jak i zarzuty pozostałych skarżących, którzy podnosili, że rozgraniczenie nieruchomości stanowiących ich własność oraz nieruchomości sąsiedniej zostało przeprowadzane wyłącznie w interesie wnioskodawcy tj. J. P.. W świetle przytoczonego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, iż interes prawny w postępowaniu rozgraniczeniowym posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania oraz, że postępowanie toczy się tylko w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie. Twierdzenie takie pozostałoby bowiem w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji tego, zasadnie organ ocenił, że w przypadku kosztów postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na żądanie jednej ze stron należy uznać, iż zostały one poniesione w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można bowiem wykładając art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. zasadnie twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej, który nie wnioskował o jego przeprowadzenie. Jak wynika z akt, wszyscy skarżący uczestniczyli w czynnościach rozgraniczeniowych geodety, który wyznaczył granice pomiędzy poszczególnymi nieruchomościami skarżących, a przebieg tych granic skarżący zaakceptowali podpisując ugody. Wskazać należy również, że podniesione w skardze zarzuty co do prawidłowości przeprowadzonego w sprawie rozgraniczenia, nie mogły być oceniane przez Sąd w rozpoznawanej sprawie dotyczącej wyłącznie kwestii kosztów rozgraniczenia. Kwestia zasadności podjętych przez geodetę czynności i ich prawidłowość podlega ocenie innego właściwego organu. Wbrew zarzutom skargi J. P. nie ma stanowi przeszkody w ustaleniu kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego to, że obecnie sprawa rozgraniczenia jest przedmiotem rozpatrywania przez sąd powszechny. Przytoczony przepis art. 262 kpa stanowi samodzielną podstawę rozstrzygania o kosztach zakończonego postępowania administracyjnego, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Postępowanie rozgraniczeniowe może bowiem obejmować dwa etapy – etap postępowania przed organami administracji publicznej oraz ewentualnie etap postępowania przed właściwym sądem powszechnym (art. 33 ust. 3 i art. 34 ust. 2 ustawy). Każde z tych postępowań jest odrębne, a więc odrębnie są również ustalane koszty tych postępowań. Z tej przyczyny nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zgłoszony przez J. P. jako dowód protokół rozprawy Sądu Rejonowego w T. L. I Wydział Cywilny z dnia [...] lipca 2016 r., sygn. akt I Ns [...] w przedmiocie rozgraniczenia spornych nieruchomości. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargi.