II SA/Lu 793/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] sierpnia 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania W. P. (dalej jako: skarżący), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu [...] grudnia 2017 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres od [...] grudnia 2017 r. do [...] września 2018 r. Do wniosku skarżący załączył m.in. swoje oświadczenie o bezskuteczności egzekucji alimentów wskazując jako organ prowadzący egzekucję alimentów Sąd Okręgowy w L.. Na wezwanie organu, skarżący przedłożył odpis wyroku Sądu Rejonowego [...] z [...] listopada 2017 r., zasądzający na jego rzecz alimenty od ojca – V. P.. Ponadto skarżący przedstawił pismo z Sądu Okręgowego w L. z [...] stycznia 2018 r., w którym informowano go, że złożona dokumentacja dotycząca wniosków składanych w oparciu o założenia Konwencji Nowojorskiej z 1956 r. jest niewłaściwa. Sąd poinformował skarżącego o konieczności przedstawienia określonych dokumentów w celu wykonania wyroku sądu polskiego na terytorium Ukrainy. Brak wskazanych dokumentów uniemożliwia nadanie sprawie dalszego biegu. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że skarżący nie wykazał spełnienia przesłanki bezskuteczności egzekucji alimentów, a w konsekwencji decyzją z [...] marca 2018 r. odmówił przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił w szczególności naruszenie przepisów ustawy z dnia [...] września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2018 r., poz. 554, ze zm.; dalej jako: u.p.o.u.a.) przez błędną wykładnię pojęcia bezskuteczności egzekucji. Zdaniem skarżącego, niesłusznie uznano, że w sytuacji, gdy dłużnik alimentacyjny przebywa za granicą i brak jest możliwości wskazania jego miejsca zamieszkania, nie zostały spełnione kryteria zakwalifikowania egzekucji jako bezskutecznej. Ponadto skarżący wskazał, że wystąpił do Sądu Rejonowego [...] z wnioskiem o uznanie i wykonanie orzeczenia tego Sądu z [...] listopada 2017 r. na zasadach umowy dwustronnej między Rzecząpospolitą Polską a Ukrainą o pomocy prawnej i stosunkach prawnych w sprawach cywilnych i karnych. W odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżący wyjaśnił że nie zna aktualnego adresu zamieszkania pozwanego V. P. na Ukrainie. Prawdopodobne jest, iż ojciec stał się osobą bezdomną, nie będąc zameldowanym pod żadnym adresem. Skarżący wskazał również ostatnie znane mu miejsce zamieszkania ojca na [...]. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] sierpnia 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne i argumentację organu I instancji w kwestii braku wykazania przez skarżącego przesłanki bezskuteczności egzekucji alimentów. Przed wydaniem decyzji skarżący został poinformowany m.in. o konieczności przedłożenia informacji z Sądu Okręgowego w L. o podjęciu czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą albo o niepodjęciu tych czynności, w szczególności w związku z brakiem podstawy prawnej do ich podjęcia lub brakiem możliwości wskazania miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. W związku z tym, że organ nie otrzymał wymaganej informacji z Sądu Okręgowego została wydana zaskarżona decyzja. W ocenie Kolegium, o bezskutecznej egzekucji można mówić tylko wówczas, gdy postępowanie egzekucyjne się toczy. W sytuacji, jaka ma miejsce w sprawie, nadal trwa kompletowanie dokumentów. Skarżący nie dołączył informacji, o jakiej mowa w art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. e) u.p.o.u.a. W związku z tym organ nie był w stanie stwierdzić, że niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu spowodowana jest brakiem podstawy prawnej do podjęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. W skardze do sądu administracyjnego W. P. zarzucił naruszenie art. 2 pkt 2 w związku z art. 15 ust. 4 pkt 3 lit a) u.p.o.u.a., poprzez błędną wykładnię, w wyniku której ustalono, że nie spełnia kryteriów uzyskania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, pomimo złożenia oświadczenia o bezskuteczności egzekucji oraz pomimo ustalenia przez Sąd Rejonowy [...] w postępowaniu w sprawie o zasądzenie alimentów, że miejsce pobytu zobowiązanego do alimentów V. P. nie jest znane. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 15 w zw. z art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez przeprowadzanie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w sposób niewystarczający i w oparciu jedynie o ustalenia organu I instancji. Uzasadniając zarzuty skarżący podniósł, że w postępowaniu sądowym w sprawie o alimenty ustalono, że miejsce pobytu pozwanego V. P. jest nieznane i z tego względu pozwany był reprezentowany przez kuratora. Ustalenia Sądu Rejonowego powinny stanowić dowód dla organów administracji orzekających w sprawie ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, że miejsce pobytu dłużnika alimentacyjnego jest nieznane. Do tej okoliczności organy nie odniosły się. Skarżący powołał się również na wyrażony w orzecznictwie pogląd, w świetle którego art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. a) u.p.o.u.a. umożliwia stronie przedłożenie stosownego zaświadczenia albo też odpowiednio oświadczenia o bezskuteczności egzekucji. Możliwe jest zatem dowodzenie tej przesłanki także wyłącznie w drodze oświadczenia. Jeśli do wniosku o ustalenie świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie dołączono zaświadczenia (a organ egzekucyjny owego zaświadczenie nie może wystawić), rolą organu rozpoznającego jest zwrócenie się do strony, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., o uzupełnienie braków formalnych podania poprzez przedłożenie przewiedzianego ustawą oświadczenia, które podlega ocenie organu, jak każdy dowód w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przewiduje wsparcie przez Państwo osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów od dłużnika zobowiązanego do ich uiszczania (art. 1 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u.a.). Wsparcie to realizowane jest m.in. poprzez przyznanie osobom uprawnionym do alimentów świadczenia pieniężnego wypłacanego z funduszu alimentacyjnego w wysokości bieżąco ustalonych alimentów, jednakże nie wyższej niż 500 złotych (art. 10 ust. 1 u.p.o.u.a.). Osobą uprawnioną do uzyskania świadczeń na gruncie ustawy jest osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna (art. 2 pkt 11 u.p.o.u.a.). Wobec powyższego, podstawowym warunkiem przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego obok progu dochodowego na osobę w rodzinie (725 zł; art. 9 ust. 2 u.p.o.u.a.) jest zaistnienie stanu bezskuteczności egzekucji alimentów. Wśród dokumentów, jakie należy dołączyć do wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego ustawodawca wymienił m.in. zaświadczenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne albo oświadczenie stwierdzające bezskuteczność egzekucji oraz informacje właściwego sądu lub właściwej instytucji o podjęciu przez osobę uprawnioną czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą albo o niepodjęciu tych czynności, w szczególności w związku z brakiem podstawy prawnej do ich podjęcia lub brakiem możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą (art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. a) i e) u.p.o.u.a.). Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do właściwej interpretacji i zastosowania pojęcia bezskuteczności egzekucji. Z argumentacji organów obydwu instancji wynika, że podstawą odmowy przyznania skarżącemu żądanego świadczenia był brak wykazania tej przesłanki. Pojęcie bezskuteczności egzekucji zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 2 u.p.o.u.a. Ustawodawca rozumie pod tym pojęciem egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych; za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z powodu: (a) braku podstawy prawnej do podjęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika, (b) braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. Zdaniem skarżącego wykazał on w dostatecznym stopniu spełnienie przesłanki bezskuteczności egzekucji, o czym przesądzają z jednej strony ustalenia Sądu Rejonowego w postępowaniu w sprawie o alimenty, w którym dla pozwanego, zobowiązanego do alimentów ojca skarżącego ustanowiono kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Z drugiej strony skarżący dołączył do wniosku oświadczenie o bezskuteczności egzekucji, które powinno zostać zinterpretowane w świetle pozostałego materiału dowodowego w sprawie, potwierdzającego (zdaniem skarżącego) brak możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. W ocenie Sądu w okolicznościach zaistniałych w rozpoznawanej sprawie argumenty skarżącego nie mogą być uwzględnione. W świetle powołanego art. 2 pkt 2 u.p.o.u.a. nie ulega wątpliwości, że brak możliwości ustalenia miejsca zamieszkania jest przesłanką równoważną bezskuteczności egzekucji pojmowanej w sposób dosłowny (jako brak możliwości wyegzekwowania należności, pomimo prowadzonej egzekucji). Niewątpliwie zatem niemożność prowadzenia egzekucji z powodu nieznanego miejsca pobytu dłużnika alimentacyjnego stanowi przesłankę przyznania świadczenia na rzecz uprawnionego. Problem kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy sprowadza się jednak do sposobu jej wykazania. Rzeczywiście, art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. a) u.p.o.u.a. pozwala na przedłożenie, zamiast zaświadczenia organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne, oświadczenia uprawnionego stwierdzającego bezskuteczność egzekucji. Nie można jednak pomijać regulacji zawartej pod literą e) przywoływanego przepisu. Gdyby przyjąć, że samo oświadczenie jest wystarczające (jeśli wnioskodawca powołuje się na brak znanego adresu dłużnika alimentacyjnego), to informacja, o której mowa pod literą e) stałaby się zbędna. Założeniem wyjściowym każdej interpretacji przepisów prawa jest teza o racjonalności prawodawcy. Nie można zatem wykładać przepisu w ten sposób, który prowadzi do wniosku, że jakiś jego element jest zbędny i nie ma żadnej "mocy regulacyjnej". W ocenie Sądu art. 15 ust. 4 pkt 3 u.p.o.u.a. należy interpretować w ten sposób, że obydwa te dokumenty muszą być ze sobą koherentne – wnioskodawca składa oświadczenie o bezskuteczności egzekucji, ale dodatkowo wspiera je informacją od właściwego sądu lub innej instytucji o podjęciu lub niepodjęciu czynności związanych z wykonaniem tytułu egzekucyjnego. Co więcej, aby zachować racjonalność wykładni, trzeba przyjąć, że treść tej informacji pochodzącej od właściwego sądu lub innej instytucji nie jest obojętna. Nie chodzi o potwierdzenie, że wnioskodawca złożył jakikolwiek wniosek zmierzający do wykonania tytułu wykonawczego (w tym przypadku orzeczenia sądu zasądzającego alimenty. Treść informacji z sądu lub innej instytucji musi wskazywać na przesłanki zawarte w tym przepisie – że osoba uprawniona podjęła czynności związane z wykonaniem tytułu wykonawczego, albo czynności te nie zostały podjęte, w związku z brakiem możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że treść pisma Prezesa Sądu Okręgowego w L. z dnia 2 stycznia 2017 r. nie jest taką informacją, o której mowa w art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. e) u.p.o.u.a. Z pisma Sądu wynika jednoznacznie, że złożony przez skarżącego wniosek, zmierzający do wykonania wyroku alimentacyjnego, zawiera istotne braki formalne. Co więcej, Prezes Sąd wyraźnie stwierdza, że brak wskazanych dokumentów uniemożliwi nadanie sprawie dalszego biegu. W tej sytuacji nie można mówić, że skarżący podjął skutecznie czynności związane z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą. Nie można też w tej fazie stwierdzić, czy nie doszło do podjęcia czynności, gdyż brak było podstawy prawnej lub brak było możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. Okoliczności, jakie miały miejsce w postępowaniu w sprawie o zasądzenie alimentów, i które skutkowały ustanowieniem kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, nie mogą być w prosty sposób przenoszone na grunt czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego za granicą. Treść pisma Prezesa Sądu Okręgowego wskazuje, że skarżący nie podjął właściwych działań, gdyż jego wniosek zawierał istotne braki formalne. Nieusunięcie tych braków uniemożliwiło sprawie nadanie dalszego biegu, a zatem wniosek złożony przez skarżącego nie wywołał żadnych skutków prawnych. Dopiero w sytuacji, gdyby skarżący złożył poprawny formalnie wniosek, któremu nadano bieg, można byłoby mówić o podjęciu czynności wskazanych w art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. e) u.p.o.u.a. Ideą przyświecającą ustawodawcy jest przecież to, aby świadczenia gwarantowane ustawą nie zastępowały obowiązków ciążących na dłużnikach alimentacyjnych, ale stanowiły wsparcie dla uprawnionych wówczas, gdy nie ma możliwości wyegzekwowania świadczeń od dłużnika alimentacyjnego. Uprawniony do świadczeń musi zatem podjąć takie działania, które będą wskazywały na rzeczywistą, choć bezskuteczną z przyczyn niezależnych od uprawnionego, próbę uzyskania świadczeń od dłużnika. Złożenie wniosku zawierającego braki formalne, któremu nie można było nadać dalszego biegu, nie może być rozumiane jako podjęcie takich działań, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. e) u.p.o.u.a. Z treści odwołania i skargi do sądu wynika, że skarżący próbował również innej drogi prawnej wykonania wyroku alimentacyjnego. Skarżący podniósł, że w styczniu 2018 r. wystąpił do Sądy Rejonowego [...] z wnioskiem o uznanie i wykonanie wyroku alimentacyjnego na podstawie przepisów umowy dwustronnej – Umowy między Rzecząpospolitą Polską a Ukrainą o pomocy prawnej i stosunkach prawnych w sprawach cywilnych i karnych (sporządzonej w Kijowie dnia 24 maja 1993 r.; Dz. U. z 1994 r., Nr 96, poz. 465). Na wezwanie Sądu do wskazania aktualnego adresu zamieszkania pozwanego V. P. na Ukrainie skarżący wyjaśnił, że nie zna tego adresu, wskazał też ostatni znany mu adres zamieszkania ojca na Ukirainie. Odnosząc się do tej argumentacji trzeba zauważyć, że w tym zakresie skarżący nie przedłożył na etapie postępowania administracyjnego żadnych dokumentów, na które się powołuje, co więcej – nie wiadomo, jakie są losy wniosku, który złożył do Sądu Rejonowego. W tej sytuacji znów nie da się przyjąć, aby podjął kroki prawne, które są wymagane zgodnie z treścią art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. e) u.p.o.u.a. Nie można przyjąć, że o spełnieniu analizowanej przesłanki świadczy jakiekolwiek pismo skierowane do sądu, nawiązujące do kwestii wykonania wyroku alimentacyjnego za granicą. Uprawniony powinien podjąć taką próbę, która przynajmniej daje szanse skuteczności. Z pewnością taką próbą nie jest złożenie pisma, które zawiera istotne braki formalne i któremu nie można nadać dalszego biegu. Należy przy tym zauważyć, że skarżący był informowany o tym, jakie konkretnie informacje powinien przedstawić, aby spełnić ustawowe przesłanki przyznania świadczenia (pismo organu I instancji z [...] lutego 2018 r., skierowane do skarżącego w trybie art. 79a k.p.a.; k. 35 akt adm.). Podniesiony jeszcze w odwołaniu zarzut naruszenia art. 79a k.p.a. jest zatem niezasadny, gdyż skarżący był należycie informowany w tym zakresie przez organ I instancji. W konkluzji, zgadzając się z tezą stawianą przez skarżącego, że złożone przez niego oświadczenie stwierdzające bezskuteczność egzekucji podlegało ocenie przez pryzmat pozostałego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, trzeba stwierdzić, że materiał ten nie potwierdza w sposób wymagany prawem przesłanki bezskuteczności egzekucji. Trzeba w tym miejscu dodać, analizując argument skarżącego o braku możliwości wskazania miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego, że skarżący mocno akcentuje, iż jego twierdzenie znajduje oparcie w działaniach Sądu Rejonowego w sprawie o zasądzenie alimentów. Tym niemniej jednak, z żadnego elementu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, czy sam skarżący podejmował jakiekolwiek próby ustalenia miejsca zamieszkania ojca (dłużnika alimentacyjnego) na Ukrainie. W świetle przytoczonych regulacji ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów trzeba jeszcze raz podkreślić, że wprawdzie ustawa przewiduje pewne ułatwienia dla osób, które chcą uzyskać świadczenia przewidziane w ustawie (m.in. wspomniane oświadczenie o bezskuteczności egzekucji), jednak nie zwalnia z obowiązku przedstawienia takiego materiału, który wykaże zasadność tych oświadczeń. Takiego materiału skarżący w rozpoznawanej sprawie nie przedstawił, wobec czego Sąd nie miał podstaw do kwestionowania legalności decyzji odmawiających przyznania świadczenia. W tej sytuacji nie można uznać za zasadne zarzutów naruszenia art. 2 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. a) u.p.o.u.a. Sąd nie podziela również podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 15 w zw. z art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Kluczowe dla sprawy okoliczności zostały ustalone w postępowaniu przed organem I instancji. Nie było podstaw do prowadzenia dodatkowego, uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Rzeczą Kolegium była ocena sprawy na bazie istniejącego materiału. Zdaniem Sądu Kolegium z obowiązku tego wywiązało się prawidłowo. Oceny Sądu nie może zmienić powołanie się w skardze na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 18 stycznia 2018 r. (I OSK 1693/17). Sąd w pełni zgadza się z wyrażonym w tym wyroku poglądem, że "jeśli do wniosku o ustalenie świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie dołączono zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji (a organ egzekucyjny owego zaświadczenie nie może wystawić), rolą organu rozpoznającego jest w świetle zaprezentowanej wykładni prawa zwrócenie się do strony, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., o uzupełnienie braków formalnych podania poprzez przedłożenie przewiedzianego ustawą oświadczenia. To z kolei, jak każdy dowód w sprawie, podlega w dalszej kolejności ocenie organu". Problem jednakże w tym, że w rozpoznawanej sprawie oświadczenie skarżącego o bezskuteczności egzekucji nie zostało wsparte pozostałym materiałem dowodowym, w szczególności pismem z sądu, które spełniałoby przesłanki z art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. e) u.p.o.u.a. i wskazywało na realnie, a nie tylko formalnie podjętą próbę wykonania wyroku alimentacyjnego za granicą. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) Sąd oddalił skargę.