II SA/Lu 794/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A. i H. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] 2007 r. wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wymierzył A. i H. S. karę w wysokości 20.000 zł za nielegalne użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego Nr 6 z wejściem do lokalu nr 2 zlokalizowanego na działce nr ewid. 65 położonej w P., tj. trzech pomieszczeń gospodarczych usytuowanych na paterze oraz wiatrołapu usytuowanego na I piętrze przybudówki. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył H. S., wnosząc o jego uchylenie. Skarżący podniósł, że roboty budowlane, na które otrzymał pozwolenie na budowę nr [...], udzielone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Biłgoraju z dnia 16 lutego 1998r. nie zostały jeszcze zakończone. Pozostały do wykonania roboty wykończeniowe, tzn. posadzki, tynki wewnętrzne i malowanie. Zgłoszenie użytkowania w 2001r. pozbawiłoby skarżącego, w jego ocenie możliwości kontynuowania prac przy obiekcie zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym. W załączniku do zażalenia H. S. oświadczył, że dotychczas nie użytkuje pomieszczeń gospodarczych na parterze przybudówki, jedynie przechowuje w tych pomieszczeniach narzędzia i materiały. Użytkuje jedynie klatkę schodową, bo zmusza go do tego sytuacja życiowa. Nałożona kara jest dla niego krzywdząca, a dokonana rozbudowa to nie jest budynek mieszkalny tylko element pomocniczy. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] 2007 r. (zaskarżonym w niniejszej sprawie) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono następujące ustalenia i wnioski: Przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane, stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia mówi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis art. 54 tejże ustawy mówi, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Natomiast przepis art. 55 pkt 1 ww. ustawy stanowi, że jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII- XXX, o których mowa w załączniku do ustawy, to przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotowy obiekt należy, zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, do XIII kategorii obiektów budowlanych. Na jego budowę udzielone zostało A. i H. S. pozwolenie na budowę z dnia 16 lutego 1998r. nr [...], udzielone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Biłgoraju. Inwestorzy nie zawiadomili Starostwa Powiatowego w Biłgoraju o zakończeniu budowy przybudówki. Fakt użytkowania rozbudowanej części budynku mieszkalnego wielorodzinnego od 2001 r. został stwierdzony w sposób jednoznaczny podczas oględzin dokonanych w dniu 5 kwietnia 2007r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak również faktowi temu nie zaprzecza skarżący w zażaleniu. Zatem należy stwierdzić, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu. Zgodnie z przepisem 59f ust. 1 obowiązującego Prawa budowlanego karę stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Współczynniki: (k) i (w) określa załącznik do ustawy Prawo budowlane i wynoszą odpowiednio 4 i 1. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59fust. 2) W związku z tym kara określona w art. 57 ust. 7 powołanej ustawy wynosi 10 x s x k x w = 10 x 500 x 4 x 1 = 20000 zł. Odnosząc się do podnoszonych w zażaleniu zarzutów Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wbrew twierdzeniu skarżącego, dokonana rozbudowa stanowi części budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a nie stanowi "elementu pomocniczego". Fakt nie wykonania robót wykończeniowych wewnątrz dobudówki pozostaje bez znaczenia wobec bezspornego udokumentowanego faktu jej użytkowania od 2001 r. Ustalenie przez organ nadzoru budowlanego kary za samowolne użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części jest obowiązkiem wynikającym z ustawy Prawo budowlane. Przepisy te nie dają organowi żadnego prawa do uznaniowości, nakładając na niego bezwzględny obowiązek nałożenia kary w ściśle określonym wymiarze. W świetle powyższego podnoszone w zażaleniu argumenty nie mogą zostać uwzględnione i nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia od nałożenia kary. A. i H. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji. Skarżący powtórzyli argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie pierwszoinstancyjne, w szczególności podnieśli, że dotychczas nie zostały wykonane w całości prace wykończeniowe przy pomieszczeniach gospodarczych. Życie zmusiło ich natomiast do uruchomienia schodów zewnętrznych, gdyż lokal mieszkalny zajmowany przez rodzinę skarżących ma przejście przez hol lokalu na parterze, a więc aby wejść na piętro musieli poruszać się po przedpokoju sąsiedniego lokalu mieszkalnego. Hol ten w całości użytkuje obecnie sąsiad na parterze. Z tego powodu skarżący zmuszeni byli do korzystania z niezakończonej budowy oddzielnego wejścia do ich lokalu mieszkalnego. W czasie oględzin skarżący uległ sugestiom pracowników nadzoru budowlanego i podpisał protokół, że użytkuje już przedmiotową rozbudowę. Faktycznie chodzi tylko o jej małą część. W protokole jest też zapisane, że prace nie zostały zakończone i jeszcze trwają. Skarżący podnieśli, że Prawo budowlane nie zabrania im chodzenia po wykonanych schodach, jak również członkom ich rodziny czy pracownikom, co nie oznacza, iż przystąpili samowolnie do użytkowania obiektu, którego realizacja faktycznie nie została zakończona. W obiekcie pozostającym w budowie na etapie robót wykończeniowych nie zabrania się przenosić materiałów budowlanych ani sprzętu, w tym z gospodarstwa domowego i innego, jak też korzystania ze schodów, ponieważ jest to budowa tylko oddzielnego wejścia do lokalu mieszkalnego położonego na I piętrze. Ww. lokal nie został przy tym wyłączony na okres budowy z użytkowania. Skarżący wyrazili też pogląd, że przepisy dotyczące pozwolenia na użytkowanie dla obiektów XIII kategorii jak też kar za samowolne użytkowanie mają zastosowanie wyłącznie w stosunku do obiektów budowlanych realizowanych na podstawie pozwoleń na budowę wydanych po 11 lipca 2003 r. W dacie wydania pozwolenia na budowę skarżącym, tj. 16 lutego 1998 r. powyższe przepisy nie obowiązywały. Takie traktowanie skarżących jest zdecydowanie gorsze aniżeli kogoś, kto w tym czasie popełniłby samowolę budowlaną, za legalizację której nie ponosiłby żadnych opłat ani też kar. Dodatkowo A. i H. S. wskazali, że nałożona kara finansowa nie jest możliwa do zapłacenia z powodu ich aktualnej sytuacji. Skarżący pracuje w Urzędzie Miejskim w Z., a uzyskiwane dochody nie pozwalają na zapłacenie tak wysokiej kary nałożonej – jego zdaniem – niezgodnie z obowiązującym prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podniósł, że fakt niewykonania robót wykończeniowych wewnątrz dobudówki pozostaje bez znaczenia wobec bezspornego udokumentowania faktu jej użytkowania od 2001 r. Zaznaczył, że przepisy ustawy – Prawo budowlane przewidują możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W takiej sytuacji – przed przystąpieniem do użytkowania obiektu – należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił nadto stanowiska skarżących, iż do obiektów budowlanych wzniesionych na podstawie pozwoleń na budowę wydanych przed 11 lipca 2003 r. nie mają zastosowania kary za samowolne użytkowanie i powołał się w tym względzie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06 , w którym Trybunał orzekł o zgodności z Konstytucją art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Podkreślił nadto, że nałożenie kary za samowolne użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego wynikającym z ustawy – Prawo budowlane. Przepisy te nie dają organowi żadnego prawa do uznaniowości, nakładając na niego bezwzględny obowiązek nałożenia kary w ściśle określonym wymiarze. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w myśl § 2 tego przepisu kontrola powyższa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje – stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej powoływanej jako "ppsa", orzekanie w sprawach skarg na wszelkiego rodzaju akty administracyjne indywidualne bądź generalne jak też akty i czynności organów administracji publicznej, (które mogą nie mieć charakteru aktu administracyjnego, lecz jedynie stanowić czynność faktyczną), a nadto na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na bezczynność organów. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 ppsa. W odniesieniu do postanowień, jako aktów administracyjnych indywidualnych wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym ustawodawca zastrzegł, że skarga na nie może być wniesiona do sądu administracyjnego, jeżeli służyło na nie zażalenie albo są to postanowienia kończące postępowanie bądź rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ppsa). Postanowienie organu I instancji utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego będącym przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie, wydane zostało na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f i art. 59g oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Art. 59g ust. 1 ustawy przewiduje możliwość wniesienia zażalenia na tego rodzaju postanowienie, co przesądza z kolei o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Badając zaskarżone postanowienie w aspekcie jego legalności Sąd stwierdza, że nie narusza ono prawa. Art. 57 ust. 7 ustawy przewiduje sankcję karną za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części) z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy. W przepisach tych zostały określone czynności warunkujące przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Generalną zasadę w tej kwestii określa art. 54, który stanowi, że do użytkowania obiektu można przystąpić, jeżeli właściwy organ w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego nie zgłosi w drodze decyzji sprzeciwu w sprawie tego zamiaru. Zawiadomienie właściwego organu o zamiarze przystąpienia do użytkowania wzniesionego obiektu budowlanego nie jest jednak wystarczające w sprawach, o których mowa w art. 55 ustawy. W przepisie tym wskazuje się bowiem na istniejący również obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdy chodzi o obiekt, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX, - XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których jest mowa w załączniku do ustawy (art. 55 pkt 1), a także w sytuacji, gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W świetle prawidłowych ustaleń zaskarżonego postanowienia przedmiotowy obiekt, na którego rozbudowę H. i A. małż. S. uzyskali pozwolenie decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Biłgoraju z dnia 16 lutego 1998r. Nr [...], jako budynek mieszkalny wielorodzinny, należy do XIII kategorii obiektów budowlanych. Przystąpienie do użytkowania dobudowanej części wymagało zatem uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jest poza sporem, że skarżący takiej decyzji nie uzyskali, a nawet nie zgłosili zamiaru przystąpienia do użytkowania tej części w trybie art. 54 ustawy. Nie budzi także wątpliwości fakt przystąpienia do użytkowania części obiektu stanowiącej przedmiot rozbudowy. Okoliczność tę potwierdza w szczególności protokół oględzin z dnia 5 kwietnia 2007 r. wraz z dołączonym doń materiałem fotograficznym, W trakcie oględzin H. S. oświadczył do protokołu, że "Rozbudowę części użytkuje od 2001 r.". Wprawdzie odmówił następnie podpisania protokołu, jednakże odmowa ta, zgodnie z art. 68 § 2 kpa została omówiona w protokole. Jako przyczynę odmowy złożenia podpisu H. S. podał "brak przyjęcia oświadczenia o przebiegu robót budowlanych". Nie odnosiło się to zatem do prawidłowości ustaleń (w tym jego oświadczenia) w kwestii użytkowania obiektu. W treści skargi do Sądu skarżący w istocie również przyznają, że użytkują w pewnym zakresie rozbudowaną cześć obiektu, tj. oddzielne wejście do ich lokalu mieszkalnego. Nie można przy tym zgodzić się z sugestią skarżących, jakoby miało to związek tylko z prowadzonymi w dalszym ciągu robotami budowlanymi (prace wykończeniowe), skoro w innym fragmencie skargi przyznają, iż schody zewnętrzne do ich lokalu na piętrze zostały uruchomione, zaś hol na parterze, z którego wcześniej mieli wejście, użytkuje teraz w całości sąsiad na parterze. W tych warunkach spełnione zostały przesłanki z art. 57 ust. 7 ustawy do wymierzenia skarżącym kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego. Wysokość tej kary została prawidłowo wyliczona przy odpowiednim zastosowaniu również unormowania art. 59f ust. 1, do którego odsyła art. 57 ust. 7. Kategoria obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu zostały ustalone, zgodnie z art. 59f ust. 3, na podstawie załącznika do ustawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji trafnie podnosi, że wskazane przepisy Prawa budowlanego nie dają organowi żadnej możliwości zastosowania uznania administracyjnego, nakładając na niego bezwzględny obowiązek wymierzenia kary w ściśle określonej wysokości. Organ nie ma prawnej możliwości miarkowania tej kary ze względu np. na sytuację osobistą czy majątkową inwestora. Wypada wreszcie zauważyć, aczkolwiek kwestia ta nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, że fakt niezakończenia robót budowlanych nie uniemożliwiał skarżącym przystąpienia do użytkowania w sposób legalny dobudowywanej części obiektu budowlanego. Stosownie bowiem do dyspozycji art. 55 pkt 3 ustawy, inwestor może uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu przed wykonanie wszystkich robót budowlanych. Błędny jest zaprezentowany w skardze pogląd prawny, iż w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę zostało skarżącym wydane w dniu 16 lutego 1998 r. kiedy nie obowiązywały przepisy dotyczące pozwolenia na użytkowanie dla obiektów XIII kategorii, nie mają zastosowania kary za samowolne użytkowanie obiektu nałożone w zaskarżonych postanowieniach , i że przepisy te mają wyłącznie zastosowanie w stosunku do obiektów budowlanych realizowanych na podstawie pozwoleń na budowę wydanych po 11 lipca 2003 r. Obecne brzmienie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wprowadzono w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888), która weszła w życie w dniu 31 maja 2004 r. (a w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 31 maja 2004 r. – w dniu 1 stycznia 2005 r. Z art. 2 ust. 4 tej ustawy, mającego charakter przepisu przejściowego, wynika, że do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, do obliczenia kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Pr. bud. stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej wszczęto w dniu 26 marca 2007 r., zatem brak było podstaw do stosowania przepisów poprzednio obowiązujących. Wobec przytoczonej treści przepisu przejściowego data wydania pozwolenia na budowę nie ma znaczenia dla oceny, które przepisy powinny stanowić podstawę rozstrzygnięcia, zwłaszcza, że chodzi o stan faktyczny powstały po wydaniu pozwolenia na budowę, a polegający na nielegalnym przystąpieniu do użytkowania części obiektu budowlanego i trwający także po wejściu w życie nowych przepisów. Skarżący nie mogą też skutecznie wywodzić braku podstaw do zastosowania wobec nich kary z art. 57 ust. 7 ustawy z faktu, że w dacie wydania im pozwolenia na budowę, nie było wymagane dla tego obiektu uzyskanie pozwolenia na budowę. Należy bowiem zauważyć, że sankcja karna z art. 57 ust. 7 odnosi się także do przypadku braku zgłoszenia organowi zakończenia budowy i mimo tego przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W decyzji o pozwoleniu na budowę z 16 lutego 1998 r. został zaś nałożony na skarżących obowiązek zawiadomienia organu o oddaniu budynku do użytku co najmniej 14 dni przed zamierzonym przystąpieniem o użytkowania, o ile organ w tym czasie nie zgłosi sprzeciwu. Z przytoczonych wyżej względów i na podstawie art. 151 ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.