II SA/Lu 794/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu odwołania A. O. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy C. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego wnioskowanego na M. S. O. w wysokości [...] zł miesięcznie – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz ust .2 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na następujące okoliczności fatyczne i prawne: W piśmie z dnia [...] czerwca 2015 roku (data wpływu: [...] czerwca 2015 r.), sprecyzowanym na wezwanie organu I instancji w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., A. O. wniosła o zmianę decyzji z dnia [...] marca 2010 r., nr GOPS [...] w zakresie wysokości przyznanego jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, poprzez przyznanie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na drugie z bliźniąt w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wniosku strona powołała się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2014 roku, sygn. akt I OPS [...], w której wyrażono stanowisko, iż w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki, nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje dodatek do zasiłku rodzinnego przez okres 36 miesięcy na każde z tych dzieci. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskodawczyni dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, wnioskowanego na M. O. w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ podniósł, że przedłożone przez stronę dokumenty wskazywały na wnioskowanie przedmiotowego świadczenia na M. A. O., zaś przywołana uchwala została podjęta po złożeniu przez wnioskodawczynię wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, zaś prawo nie może działać wstecz. W konsekwencji organ I instancji uznał, że objęta wnioskiem strony decyzja z dnia [...] marca 2010 r. została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest podstaw do jej zmiany. A. O. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 8 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 9, art. 10 ust. 2, art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz rozporządzenia Ministra Pracy i P. Społecznej z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3) poprzez błędne przyjęcie, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku z tytułu opieki nad dwojgiem dzieci w łącznej wysokości [...] zł. Rozpatrując odwołanie Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy wynika, iż kwestionowaną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. (zmieniającą decyzję z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...]) A. O. przyznany został dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od dnia [...] marca 2010 r. do dnia [...] października 2010 r., na dziecko - M. A. O.. Obie wskazane wyżej decyzje (zarówno z dnia [...] marca 2010 r., jak i z dnia [...] listopada 2009 r.). zostały jednak uchylone decyzją organu I instancji z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] od dnia [...] czerwca 2010 r., albowiem wnioskodawczyni zrezygnowała z przyznanych świadczeń. W związku z powyższym Kolegium uznało, że decyzja, o której zmianę wnosiła skarżąca, jako decyzja uchylona nie istnieje już w obrocie prawnym. Z uwagi na niebudzącą wątpliwości rezygnację przez A. O. z realizacji uzyskanych uprawnień przestał istnieć przedmiot stosunku prawnego pomiędzy stronami (wygasły zobowiązania organu i łączące się z nimi uprawnienia beneficjenta). Na tym etapie nie jest więc możliwa zmiana takiej decyzji. Przedmiotowe postępowanie – w ocenie organu drugiej instancji – powinno więc podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe. A. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przytoczoną wyżej decyzję organu odwoławczego, zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, skutkiem czego strona poniosła szkodę, b) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie załatwienia sprawy w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa (naruszenie zasady praworządności), c) art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie załatwienia sprawy w sposób pogłębiający zaufanie obywatela do organów Państwa oraz świadomość prawną obywateli, d) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego; 2. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, przez błędną jego wykładnię, tj. art. 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 8 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędne przyjęcie, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku z tytułu opieki nad dwojgiem dzieci w łącznej wysokości [...] zł. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2015 r., a także o zobowiązanie organu do wydania decyzji przyznającej dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego wnioskowanego na M. S. O. w wysokości [...] zł miesięcznie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto strona wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozszerzyła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w ramach powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten określa jedną z dopuszczalnych form rozstrzygnięcia organu odwoławczego, do których – w świetle jego brzmienia – należy decyzja uchylająca zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości lub w części i umarzająca postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części, która to forma koresponduje z dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a. stanowiącego, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W niniejszej sprawie organ odwoławczy orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2015 r. w całości i w konsekwencji również w całości umorzył postępowanie pierwszej instancji, uznając je za bezprzedmiotowe. Przypomnieć należy, ze postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącej o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2015 r., na mocy której przyznano jej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, na dziecko M. A. O. w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od dnia [...] marca 2010 r., do dnia [...] października 2010 r. Wnioskodawczyni domagała się zmiany tej decyzji poprzez przyznanie jej – poza dodatkiem na M. A. O. – drugiego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, na drugie z dzieci urodzonych podczas jednego porodu, tj. na M. S. O., w tej samej kwocie, na ten sam okres. Uznanie przez organ odwoławczy wszczętego na skutek powyższego wniosku postępowania w całości za bezprzedmiotowe opierało się na ustaleniu, że objęta tym wnioskiem decyzja z dnia [...] marca 2015 r. – wobec rezygnacji strony z przyznanych nią świadczeń – została w całości uchylona decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2010 r. i w konsekwencji nie funkcjonuje już w obrocie prawnym. Należy zgodzić się z organem odwoławczym w zakresie w jakim przyjmuje on, iż jednym w przejawów bezprzedmiotowości postępowań nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a., do których należy postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 154 i art. 155 k.p.a.), jest wyeliminowanie w całości z obrotu prawnego decyzji podlegającej weryfikacji w tym postępowaniu. W niniejszej sprawie – wbrew przekonaniu Kolegium – sytuacja taka nie ma jednak miejsca. Należy bowiem zauważyć, że powołana w zaskarżonej decyzji decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2010 r. orzekała o uchyleniu decyzji z dnia [...] marca 2010 r. dopiero od dnia [...] czerwca 2010 r. (co było zresztą zgodne z żądaniem strony, która w sposób jednoznaczny domagała się uchylenia jej prawa do przyznanych świadczeń rodzinnych dopiero od tej daty – pismo z dnia [...] czerwca 2010 r., k. 21 akt adm. I inst.). Oznacza to, że sporna decyzja z dnia [...] marca 2010 r. w zakresie, w jakim orzekała o przyznaniu skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego na dziecko M. A. O. w okresie od dnia [...] marca 2010 r. do dnia [...] maja 2010 r., w dalszym ciągu funkcjonuje w obrocie prawnym jako decyzja ostateczna. Została ona natomiast usunięta z obrotu prawnego na mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2010 r. jedynie w części obejmującej okres świadczeniowy od dnia [...] czerwca 2010 r. do dnia [...] października 2010 r. Z powyższych względów stwierdzić należy, że organ odwoławczy błędnie ustalił okoliczności sprawy, czym naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji również art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania pierwszej instancji w części dotyczącej zmiany decyzji z dnia [...] marca 2010 r. w zakresie obejmującym okres świadczeniowy od dnia [...] marca 2010 r. do dnia [...] maja 2010 r., było bowiem bezpodstawne. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni powyższe rozważania i wnioski i w zakresie dotyczącym wskazanej wyżej (pozostającej nadal w obrocie prawny) części decyzji z dnia [...] marca 2010 r., merytorycznie rozpatrzy odwołanie A. O.. Końcowo wypada wyjaśnić, że z uwagi na konieczność ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] lipca 2015 r., przedwczesne – chociażby z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – byłoby dokonywanie na obecnym etapie postępowania merytorycznej oceny przesłanek zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji z dnia [...] marca 2010 r. w części, która nie spotkała się wcześniej z uchyleniem. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku