II SA/Lu 797/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz – sprawozdawca, Protokolant Stażysta Monika Kowalik, po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2005 r. sprawy ze skargi T. K. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. K. R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2004r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 138§1pkt.1kpa w zw. z art. 80ust.2pkt.2 oraz art. 83ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania T.K. R. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004r., znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany budynku mieszkalnego na działce nr 82/2 przy ul. S. i ul. W. i udzielającą J.W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego oraz wewnętrznych instalacji: elektrycznej, gazowej, wod.- kan. i centralnego ogrzewania na działce nr 82/2 przy ul. S.- ul. W. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 2 marca 2004r. ustalono, że na działce nr 82/2 położonej przy ul. S.- ul. W. prowadzona jest budowa budynku mieszkalnego z garażami na podstawie nie ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2004r., znak: [...] Organ I instancji stwierdził, że budowa ta nosi cechy samowoli budowlanej i wszczął postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48§2 ustawy – Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora określone obowiązki, a po ich wykonaniu ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane. Po uiszczeniu opłaty organ I instancji wydał w dniu 2 sierpnia 2004r. decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, nakładając na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ odwoławczy podzielił argumentację rozstrzygnięcia organu I instancji i stwierdził, że - wbrew zarzutom odwołania - inwestor po nałożeniu na niego obowiązku wstrzymania robót nie kontynuował tychże, co wynika z protokołów oględzin przeprowadzonych w dniach: 18 maja, 23 i 30 sierpnia 2004r. Stwierdził ponadto, że opłata legalizacyjna została wyliczona prawidłowo w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz.2016 ), a inwestor opłatę tę uiścił w zakreślonym terminie. Skargę do sądu administracyjnego wniosła T.K.R. domagając się uchylenia powyższej decyzji. Podniosła w skardze, że wbrew twierdzeniom organów inwestor po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nadal je powadził, o czym wielokrotnie informowała organy nadzoru budowlanego. Zarzuciła ponadto, że jako strona została pozbawiona możności obrony swoich praw, gdyż nie była zawiadomiona o oględzinach przeprowadzonych przez organ w dniach 18 maja, 2, 23 i 30 sierpnia 2004r. w związku z czym nie mogła brać w nich udziału i składać oświadczeń. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że w świetle art.81ust.4 ustawy – Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu swoich obowiązków mogą dokonywać czynności kontrolnych, z których sporządzają protokół stanowiący podstawę do wydania stosownych decyzji. Zdaniem organu skarżąca miała zapewniony czynny udział w postępowaniu, gdyż uczestniczyła w oględzinach z dnia 4 marca 2004r., po których organ wydał postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Skardze nie można odmówić słuszności, albowiem zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004r zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności art. 10 i art. 79 kpa oraz art. 7, 77 i 80kpa. Sposób postępowania po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych realizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz.2016 z późn. zm.) regulują przepisy art.48ust.4 i 5 oraz art.49 ustawy. W świetle tych przepisów organ administracyjny wszczyna postępowanie legalizacyjne, zobowiązując inwestora do przedłożenia określonych dokumentów, a następnie ustala opłatę legalizacyjną. Po wykonaniu nałożonych obowiązków i uiszczeniu opłaty organ wydaje decyzję udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Jeżeli jednak organ stwierdzi, że inwestor pomimo wstrzymania robót budowlanych kontynuuje roboty to z mocy art. 50a pkt.1 zobowiązany jest nakazać rozbiórkę budynku lub jego części w zakresie zrealizowanym po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót. W rozpatrywanej sprawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004r., znak: [...] organ I instancji wstrzymał roboty budowlane i zobowiązał inwestora do wykonania określonych obowiązków. Z akt sprawy wynika, że skarżąca kilkakrotnie informowała organy nadzoru budowlanego, że inwestor kontynuuje budowę, pomimo jej wstrzymania w/w postanowieniem. W takiej sytuacji organ administracyjny zobowiązany był zatem przed wydaniem decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych do zbadania tej okoliczności i przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, z zachowaniem zasad ogólnych postępowania, a w szczególności zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania, wyrażonej w art.10 kpa. (art. 7, 77 i 80 kpa) Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony jej praw ma istotne znaczenie. Zapewnia jej bowiem wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, przyjętego do zastosowania właściwej normy prawa materialnego, a w konsekwencji na rozstrzygnięcie sprawy. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną dopiero wówczas, gdy strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Z tego względu zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, który ma obowiązek zapewnić stronom udział we wszystkich czynnościach dowodowych. W wyroku z dnia 29 stycznia 1992r. (SA/Ka 963/91) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż załatwienie spraw administracyjnych w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 i 10 §1 kpa. Gwarancję realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi art.79 kpa, zgodnie z którym strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem. Naruszenie przez organ administracji publicznej tego obowiązku jest naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania. ( art.145§1pkt.4kpa) W rozpoznawanej sprawie organ wadliwie przeprowadził postępowanie, gdyż nie zawiadomił skarżącej o przeprowadzeniu dowodu z oględzin w dniu 18 maja 2004r. uniemożliwiając jej uczestniczenie w nich i bezpośrednie składanie oświadczeń – w aktach brak jest dowodu doręczenia skarżącej zawiadomienia o oględzinach. Organ pozbawiając skarżącą możliwości udziału w oględzinach rażąco zatem naruszył przepisy postępowania. Poza tym organ stwierdzenie swe oparł się na wynikach przeprowadzonych, na podstawie art. 81a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, kontroli. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że kontrole przeprowadzane na podstawie art. 81a ustawy - Prawo budowlane nie są oględzinami w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a przepisy Kodeksu o oględzinach, mają zastosowanie jedynie posiłkowe. ( por. R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2005, s. 303) Z istoty czynności kontrolnych wynika również, że organ nie ma obowiązku uprzedniego zawiadamiania stron o terminie ich dokonania. W rozpatrywanej sprawie kontrole przeprowadzone zostały jednakże z naruszeniem prawa. W świetle art. 81a powołanej ustawy czynności kontrolne związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu (...). W razie nieobecności tych osób, w uzasadnionych przypadkach, czynności kontrolne mogą być dokonywane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka.( art.81a ust.3). Przeprowadzenie kontroli z pominięciem osób wymienionych w powołanym przepisie nie może stanowić podstawy do wydania decyzji czy podjęcia innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Z protokołów kontroli dokonanych w dniach 2, 23 i 30 sierpnia 2004r. wynika, że uczestniczyli w nich wyłącznie inspektorzy nadzoru budowlanego, a zatem protokoły te nie są dowodami w sprawie. Z tych względów decyzja udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych bez uprzedniego wyjaśnienia czy inwestor kontynuował roboty budowlane po wydaniu postanowienia o ich wstrzymaniu jest wadliwa. W powyższej sytuacji należy uznać, że w sprawie nie została należycie wyjaśniona okoliczność czy roboty były prowadzone pomimo wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w świetle treści art.50a pkt.1 ustawy - Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145§1pkt.1lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) uchylił decyzje organów I i II instancji. W sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt budowlany został już w pełni zrealizowany, rozstrzygnięcie w wyroku kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych należało uznać za zbędne. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 powołanej ustawy.