II SA/Lu 799/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie bezzwrotnego zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia {...] października 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy J. w dniu [...] lipca 2010 r., którą odmówiono J. L. przyznania pomocy w formie bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości 20.000 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z remontem budynku mieszkalnego położonego w miejscowości J. przy ul. S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenie to jest niezależne od dochodów poszkodowanych osób i rodzin i może być przyznane bezzwrotnie. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu działającego w ramach uznania administracyjnego. Zdaniem Kolegium, decyzja organu pierwszej instancji, na podstawie której nie przyznano stronie specjalnego zasiłku celowego w związku z powodzią, mieści się w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego i w związku z tym jest zgodna z prawem, chociaż, co słusznie podniosła strona, decyzja ta nie została rzetelnie uzasadniona. Kolegium uznało jednak, że brak ten może być uzupełniony w postępowaniu odwoławczym. Kolegium podniosło, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że J. L. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoją żoną D. L. Podstawą ich utrzymania jest prowadzona przez J. L. działalność gospodarcza, z której w maju 2010 r. osiągnął dochód w wysokości 8 590,44 zł. D. L. jest osobą bezrobotną. W skład majątku J. L. wchodzi mieszkanie w K. o powierzchni 64 m2 położone przy ul. Z. [...], gdzie odwołujący się jest zameldowany na pobyt stały oraz dom mieszkalny w J., którego jest współwłaścicielem. Organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku powodzi, która dotknęła gminę J., zniszczeniu uległ należący do J. L. dom. Z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego oraz oględzin wynika, że zalana została część domu użytkowana przez J. L. wraz z piwnicą. W wyniku powodzi uszkodzeniu uległy ściany z płyty kartonowo-gipsowej w kuchni i łazience, płytki ceramiczne wraz z izolacją, umeblowanie pokoju, kuchni i jadalni, oraz sprzęt RTV i AGD, kominek oraz 3 grzejniki elektryczne. Ponadto zalane zostały schody prowadzące na górną kondygnację, okna, drzwi, instalacja elektryczna oraz elewacja budynku. Kolegium uznało, że pomimo niewątpliwych strat spowodowanych przez powódź w budynku mieszkalnym J. L. organ pierwszej instancji miał podstawy do odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego. Istotną okolicznością uzasadniającą takie stanowisko jest posiadanie przez niego mieszkania w K., z którego korzysta, prowadząc w tym mieście działalność gospodarczą oraz dochody znacznie przekraczające tzw. minimum socjalne. Tym samym należy uznać, że strona nie znajduje się w sytuacji, w której została całkowicie pozbawiona możliwości zaspokojenia swych potrzeb mieszkaniowych. J. L., co sam podkreślił, posiada mieszkanie w K., wskazał ponadto w odwołaniu, że ma możliwość zaspokojenia swych niezbędnych potrzeb bytowych, jednakże podniósł, że powinien dostać zasiłek celowy, gdyż jest właścicielem zalanego domu, a pomoc przyznawana jest bez względu na osiągane dochody. Zdaniem Kolegium, powyższe okoliczności świadczą o tym, że strona nie znajduje się w sytuacji obiektywnie wymagającej pomocy. Przeciwnie, J. L. oraz jego żona mają zabezpieczone podstawowe potrzeby egzystencjalne. Organ wskazał, iż pomimo że zasiłek celowy może być przyznany na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej bez względu na osiągany przez wnioskodawcę dochód, to nie jest on przyznawany obligatoryjnie wszystkim poszkodowanym. Samo bowiem powstanie, na skutek zdarzenia losowego, straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną nie stanowi wyłącznej przesłanki udzielenia takiej pomocy w postaci zasiłku celowego. Organ podniósł ponadto, iż pomoc społeczna z funduszy publicznych powinna być skierowana przede wszystkim do osób, które utraciły swoje domy i mieszkania i nie mają możliwości przezwyciężenia tej sytuacji w ramach posiadanych przez siebie zasobów. Skargę na decyzję Kolegium złożył J. L., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego - w szczególności art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz naruszenie art. 40 ustawy o pomocy społecznej. W związku z powyższym, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w wyniku powodzi zalana została część domu oraz piwnice i wystąpiły liczne uszkodzenia oraz straty. Ze względu na fakt wystąpienia strat zasadne jest, zdaniem skarżącego, przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący podniósł również, że przyznanie zasiłku na podstawie wskazanego art. 40 nie jest uzależnione od wystąpienia niezbędnej potrzeby bytowej. Ponadto decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego wydawana w oparciu o tzw. uznanie administracyjne powinna, w ocenie skarżącego, uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz być wyczerpująco uzasadniona. J. L. podniósł, iż w niniejszej sprawie motywy rozstrzygnięcia nie zostały wyczerpująco wyjaśnione, a lakoniczne stwierdzenie, iż skarżący posiada inne mieszkanie, nie może pozbawiać go prawa do otrzymania pomocy w związku ze stratami spowodowanymi przez powódź. Skarżący wskazał, że straty spowodowała klęska żywiołowa, a do jej rozmiarów przyczyniło się również zaniechanie organów państwowych, które nie podjęły działań zapobiegawczych. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednak z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W związku z tym, iż powołana ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", należy je interpretować zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą art. 25 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że miejscem zamieszkania osoby jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania w świetle wskazanego przepisu decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny, czyli fakt przebywania i wewnętrzny, czyli zamiar stałego pobytu, przy czym ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. Zamiar stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli, ponieważ nie jest czynnością prawną. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. W myśl art. 19 k.p.a., który ma zastosowanie również w sprawach z zakresu pomocy społecznej, organ administracji publicznej przestrzega z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Oznacza to, iż po wpłynięciu wniosku o wszczęcie postępowania w danej sprawie, pierwszą czynnością organu administracji, w tym organu pomocy społecznej, jest ustalenie, czy jest on kompetentny rzeczowo i miejscowo do rozpoznania tej sprawy. Zaniechanie zbadania właściwości organu, którego następstwem może być jej brak w danej sprawie, powoduje, że decyzja wydana w takim postępowaniu dotknięta jest nieważnością (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zatem, organ pomocy społecznej, do którego wpłynął wniosek J. L. o przyznanie bezzwrotnego zasiłku celowego, powinien był w pierwszej kolejności ustalić miejsce zamieszkania wnioskodawcy, a następnie, w zależności od ustaleń, rozpoznać wniosek bądź, stwierdzając swoją niewłaściwość, przekazać wniosek organowi właściwemu w oparciu o dyspozycję art. 65 § 1 k.p.a. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, iż organ drugiej instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny, czy do rozpatrzenia wniosku J. L. właściwy w pierwszej instancji był Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. działający z upoważnienia Wójta Gminy J. We wniosku o udzielenie pomocy w związku z powodzią (k. 1 akt organu pierwszej instancji) skarżący jako adres swojego zamieszkania wskazał K. - ul. Z. [...], zaś dom przy ul. S. [...] w J. wskazał jako miejsce pobytu. Również w oświadczeniu o stanie majątkowym skarżący jako swój adres wskazał K. - ul. Z. [...] (k. 3 akt organu pierwszej instancji). Także w zaświadczeniu o zatrudnieniu skarżącego w Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością D. K. Sp. z o.o., jako adres zamieszkania skarżącego wskazano K. – ul. Z. [...]. Natomiast w oświadczeniu złożonym w dniu 8 lipca 2010 r. w oparciu o treść art. 75 § 2 k.p.a. (k. 4 akt organu pierwszej instancji) J. L. wskazał, iż "pomimo zameldowania w K. swoje życie pozazawodowe związał z J., przebywa tam 4 – 5 dni w tygodniu i mimo zameldowania w K. zdecydowanie może uznać, że jego centrum życiowe znajduje się w J.". Tymczasem, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. odmawiającej skarżącemu przyznania zasiłku celowego, organ pierwszej instancji wskazał, iż "w dniu 1 lipca 2010 r. J. L. zamieszkały w K. przy ul. Z. [...] wystąpił z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego (...)" oraz, że "z rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że wskutek powodzi (...) uszkodzony został budynek mieszkalny w miejscowości Janowiec, natomiast wnioskodawca zamieszkuje w K. przy ul. Z. [...]". W protokole z dnia 16 sierpnia 2010 r. sporządzonym przez pracownika organu pierwszej instancji, jako miejsce zamieszkania skarżący wskazał J. (k. 8 akt organu pierwszej instancji), podnosząc jednocześnie, iż błąd co do miejsca zamieszkania we wniosku o przyznanie zasiłku wynikał z jego stanu emocjonalnego po powodzi (k. 8 akt organu pierwszej instancji). Mimo wskazanych wyżej rozbieżności co do danych dotyczących miejsca zamieszkania skarżącego, organ drugiej instancji nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Do zbadania właściwości miejscowej organu pierwszej instancji nie skłoniło Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. również dołączone do odwołania pismo Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...] sierpnia 2010 r. (k. 4 akt organu odwoławczego), w którym, jako miejsce zamieszkania J. L., wskazano K., ul. Z. [...]. Nie przesądzając o zasadności wniosku skarżącego o udzielenie bezzwrotnego zasiłku celowego, wskazać należy, iż brak jednoznacznego ustalenia właściwości miejscowej organu pomocy społecznej w niniejszej sprawie stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W związku z powyższym brak jest podstaw do analizy pozostałych podniesionych w skardze zarzutów. Rozpatrując sprawę ponownie, organ odwoławczy ustali w pierwszej kolejności miejsce zamieszkania skarżącego, co w rezultacie pozwoli na rozpoznanie wniosku o udzielenie bezzwrotnego zasiłku celowego przez organ właściwy miejscowo i rzeczowo przy zastosowaniu odpowiednich przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.