II SA/Lu 799/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi B. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia stałej opłaty rocznej z tytułu trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia 16 września 2009 r., znak [...], zezwolił B. K. na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego o pow. 0,1500 ha z przeznaczeniem pod budowę budynku usługowo- mieszkaniowego, w pkt 4 osnowy decyzji ustalono obowiązek wnoszenia stałej opłaty rocznej w wysokości wartości 8,735 tony ziarna żyta, płatnej w terminie przez 10 lat do 30 czerwca każdego r. Decyzją z dnia 11 czerwca 2011 r., znak [...], organ ten zmienił wskazaną wyżej decyzję własną w zakresie ustalenia początkowej daty wnoszenia stałej opłaty rocznej - zmieniono z 2010 r. na 2011 r. W dniu 19 lipca 2013 r. Wójt Gminy [...] złożył w Urzędzie Marszałkowskim wniosek o umorzenie pozostałych opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, uzasadniając, że na działce inwestor wybudował dwujęzyczne przedszkole oraz dwujęzyczną szkołę podstawową – która to inwestycja ma charakter użyteczności publicznej i służy lokalnej społeczności. Wezwaniem z dnia 12 sierpnia 2013 r. Marszałek Województwa powiadomił Wójta Gminy [...] o konieczności uzupełnienia wniosku o dowody na okoliczność sytuacji finansowej podmiotu oraz charakteru inwestycji. W dniu 6 września 2013 r. do Marszałka Województwa [...] wpłynęła uzupełniona dokumentacja, która zawiera m.in. zaświadczenie wydane przez Wójta Gminy [...] z dnia 26 sierpnia 2013 r. o wpisie dokonanym w dniu 22 sierpnia 2012 r. do ewidencji szkół i placówek niepublicznych placówki o nazwie Dwujęzyczna Szkoła Podstawowa [...] w [...] oraz zaświadczenie z dnia 6 września 2011 r. o wpisie dokonanym w dniu 22 sierpnia 2011 r. do ewidencji szkół i placówek niepublicznych placówki o nazwie Przedszkole Dwujęzyczne "[...]" w [...], a także oświadczenie majątkowe z dnia 19 sierpnia 2013 r., wydruki z rachunków bankowych poświadczające spłatę kredytów, zeznania podatkowe w podatku dochodowym od osób fizycznych. Decyzją z dnia 18 września 2013 r., znak: [...], Marszałek Województwa [...] odmówił umorzenia zapłaty stałych opłat rocznych w wysokości ustalonej decyzją Starosty [...] z dnia 16 września 2009 r. znak [...], zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia 11 czerwca 2011 r., znak [...], uznając, że wnioskodawca nie uzupełnił wymaganych dokumentów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 10 grudnia 2013 r., znak: [...], uchyliło powyższą decyzję Marszałka Województwa [...] i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania z uwagi na brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Decyzją Starosty [...] z dnia 3 marca 2014 r., znak [...], zmieniono decyzję z dnia 16 września 2009 r. w zakresie m.in.: 1) wskazania, iż osobami, wobec których wydano decyzję o zezwoleniu na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego są B. K. i R. K. 2) powierzchni podlegającej wyłączeniu oraz 3) wysokości stałej opłaty rocznej - ustalając obowiązek wnoszenia stałej opłaty rocznej w wysokości 10% należności wyrażonej w tonach ziarna żyta tj. równowartość 7,603 tony ziarna żyta, płatnej przez 7 lat począwszy od 2014 r. w terminie do 30 czerwca każdego roku oraz w wysokości 358,48 zł płatnej przez 10 lat począwszy od 2014 r. w terminie do 30 czerwca każdego roku. W toku ponownego rozpoznania sprawy Marszałek Województwa pismem z dnia 17 marca 2014 r. wezwał Wójta Gminy [...] do uzupełnienia wniosku o dowody na okoliczność sytuacji finansowej B. i R. K. oraz charakteru inwestycji. Pismem z dnia 27 marca 2014 r. wnioskodawca złożył dokumenty potwierdzające charakter działalności prowadzonej przez B. i R. K. oraz kopię zeznania o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) tychże osób w 2013 r. Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia 15 kwietnia 2014 r., znak: [...], odmówił umorzenia zapłaty stałych opłat rocznych w wysokości ustalonej decyzją Starosty [...] z dnia 16 września 2009 r. znak [...], zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia 11 czerwca 2011 r., znak [...], uznając, że wnioskodawca nie uzupełnił wymaganych dokumentów. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że B. i R. K. na działce nr ewid. "x" w [...], prowadzą Dwujęzyczną Szkołę Podstawową "[...]" w [...] oraz Przedszkole Dwujęzyczne "[...]" w [...], która stanowi "inwestycję o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania", zgodnie z art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ administracji, działając w ramach uznania administracyjnego zakreślonego powyższym przepisem, nie dopatrzył się jednak podstaw do umorzenia wnioskowanych opłat. Organ stwierdził, że sytuacja finansowa B. i R. K. wskazuje na to, iż dysponują oni znacznymi dochodami pozwalającymi nie tylko na pokrycie kosztów bieżącej działalności, lecz również na ponoszenie kosztów inwestycji służących rozwojowi prowadzonej działalności. Zdaniem organu, instytucja umorzenia wspomnianych zobowiązań stanowi wyjątek od zasady powszechności i równości podatkowej, a zatem nie może być interpretowana rozszerzająco. Za uwzględnieniem wniosku o umorzenie opłat rocznym nie przemawiają także względy interesu społecznego, albowiem prowadziłoby to do znacznego uszczuplenia dochodów Województwa [...], co z kolei spowodowałoby ograniczenie wydatków na przedsięwzięcia określone w art. 22c ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W odwołaniu od tej decyzji B. i R. K. zarzucili organowi pierwszej instancji naruszenie – art. art. 6, 7, 8, 77 i 80 K.p.a., poprzez przyjęcie kolizji interesu społecznego ze słusznym interesem stron w przedmiocie umorzenia opłat rocznych i nadanie priorytetu temu pierwszemu, poprzez stwierdzenie, że umorzenie opłat doprowadzi do znacznego uszczuplenia dochodów budżetu Województwa [...], w sytuacji gdy organ nie zestawił i nie porównał podlegających umorzeniu opłat z konkretną udowodnioną wysokością dochodów Województwa, a następnie nie przeanalizował, o ile taki stan rzeczy ograniczyłby przeznaczanie wydatków na przedsięwzięcia określone w art. 22c ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; – naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, na ile konkretnie umorzenie opłat rocznych (procentowo lub kwotowo) uszczupli w sposób znaczny budżet Województwa . – art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie zaistniały wszelkie przesłanki skutkujące możliwością umorzenia stałych opłat rocznych za lata 2014 -2020. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu wskazanego odwołania, decyzją z dnia 23 lipca 2014 r., znak: [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji Marszałka. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, iż wbrew twierdzeniom odwołujących się wydanie decyzji o odmowie umorzenia wskazanych należności nie było uzależnione od szczegółowego badania wysokości dochodów Województwa i wyliczania wpływu ewentualnego umorzenia na wysokość kwot, jakimi organ dysponuje na cele określone w art. 22 c ustawy. W związku z tym Kolegium uznało za niezasadny zarzutu odwołania, iż w niniejszej sprawie konieczne jest wyjaśnienie, na ile konkretnie umorzenie opłat rocznych uszczupliłoby budżet Województwa i o ile zmniejszyłyby się wydatki określone w art. 22 c ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skargę do Sądu na powyższe postanowienie organu odwoławczego złożyli B. i R. K., wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący podnieśli argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając dodatkowo organowi odwoławczemu naruszenie art. art. 8, 9, 11 i 107 § 3 K.p.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji oraz naruszenie zasady dwuinstancyjności w wyniku wydania decyzji pomimo braku rzeczywistego rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. W świetle art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.), na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa – w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych – w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych – dyrektor parku mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Z powyższego przepisu wynika, że właściwy organ może umorzyć całość należności z tytułu opłaty rocznej, jeżeli zostaną spełnione łącznie następujące warunki: wniosek o umorzenie złożył organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, inwestycja ma charakter użyteczności publicznej w zakresie wymienionym w w/w przepisie i służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Po kumulatywnym spełnieniu powyższych przesłanek organ administracji może zastosować wskazaną w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ulgę. W razie zaistnienia przesłanek przewidzianych w przepisie, organ podejmuje decyzję na postawie tego przepisu, przy czym z przepisu tego wynika wyraźnie, że organ "może", lecz nie musi umorzyć wspomniane należności. Powyższy przepis odwołuje się do zatem konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, to zaś oznacza uznaniowy charakter decyzji, a wybór sposobu załatwienia wniosku strony o umorzenie należności z tytułu opłaty rocznej zależy wyłącznie od woli organu właściwego nawet wtedy, gdy w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające jego uwzględnienie, z tym jednak zastrzeżeniem, iż nie może to oznaczać dowolności podjętego rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji musi bowiem zostać poprzedzone wyjaśnieniem całokształtu okoliczności sprawy w sposób umożliwiający dokonanie oceny między innymi sytuacji dochodowej i majątkowej podmiotu obciążonego obowiązkiem ponoszenia wspomnianych opłat, a także innych okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie żądania umorzenia opisanych należności publicznoprawnych. Sądowa kontrola uznania administracyjnego jest ograniczona wyłącznie do oceny tego, czy w sprawie zachodzą warunki materialnoprawne, uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Zdaniem Sądu materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, iż wskazanym wyżej powinnościom w toku postępowania administracyjnego uchybiono. W ocenie Sądu wniosek Wójta Gminy [...] dotyczący umorzenia pozostałych do zapłacenia przez skarżących opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, z uwagi na to, że na działce nr ewid. "x" w [...] skarżący wybudowali niepubliczne dwujęzyczne przedszkole oraz niepubliczną dwujęzyczną szkołę podstawową, został rozpatrzony przy uwzględnieniu jego sytuacji dochodowej i rodzinnej, a wyciągniętych na tej podstawie wniosków nie można uznać za dowolne. Organy administracji poczyniły zatem ustalenia w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.). Oceniając zasadność umorzenia wspomnianych należności Kolegium zasadnie odwołało się do treści art. 22c ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym ze środków budżetu województwa, w zakresie ustalonym w ustawie, finansowane są ochrona, rekultywacja i poprawa jakości gruntów rolnych oraz wypłata odszkodowań przewidzianych ustawą, w szczególności wymienione przykładowo 11 rodzajów działań z zakresu m.in. ochrony gruntów rolnych i leśnych. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, iż umorzenie powyższych niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, spowodowałoby uszczuplenie budżetu Województwa [...], nie pozwalając przeznaczyć przedmiotowych środków na cele wskazane w ustawie, tym samym powodując niekorzystne skutki odczuwalne przez członków społeczności. Nie budzi wątpliwości, na co zwróciło również uwagę Kolegium, że niewątpliwie umorzenie każdej należności pieniężnej jest korzystne dla osoby zobowiązanej do zapłaty, gdyż może ona w ten sposób uniknąć pomniejszenia kwoty swoich środków pieniężnych. Ustalenie, że zaistniał słuszny interes obywatela w umorzeniu, wymaga jednak stwierdzenia, iż jego sytuacja życiowa – w tym finansowa – jest na tyle trudna, że konieczność zapłaty spowodowałaby poważne pogorszenie trudnego życiowego położenia. Trafnie uznały organy, iż w niniejszej sprawie sytuacja powyższa nie zaistniała, skoro strony pomimo inwestowania środków w nowe przedsięwzięcia, osiągają dochód, który pozwala na spłatę wszelkich zobowiązań związanych z uruchomieniem, prowadzeniem i rozbudową placówek. Oczywistym jest, że stwierdzenie interesu społecznego w umorzeniu stałych opłat rocznych wymaga dokonania ustaleń, iż za umorzeniem przemawia dobro społeczeństwa, czy korzyści odczuwalne przez mieszkańców lokalnej społeczności, a jednocześnie umorzenie to nie spowoduje niekorzystnych skutków odczuwalnych przez członków społeczności. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący prowadzą przedszkole i szkołę stanowiące placówki edukacyjne wpisane do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. W piśmie z dnia 25 marca 2014 r. skarżący wyjaśnili obszernie aktualną sytuację prowadzonych przez nich placówek na gruncie objętym wyłączeniem. Żadna z placówek nie prowadzi na swoim terenie działalności gospodarczej wykraczającej poza cele ujęte w statucie. Z uwagi na zainteresowanie prowadzoną szkołą podstawową, konieczne są kosztowne inwestycje mające na celu zapewnienia prawidłowego rozwoju fizycznego ze względu na brak sali gimnastycznej i brak boiska do gry. Każdego roku przyjmowane są dzieci do klasy pierwszej, co sprawia, że powstają nowe miejsca pracy, zatrudnionych jest 18 osób i w kolejnych latach muszą powstać nowe miejsca pracy. W roku 2013 zakupiona została przylegająca działka o pow. 0,23 ha dla której zostały wydane warunki zabudowy na budowę sali gimnastycznej, basenu szkolnego z łącznikiem do budynku przedszkola i szkoły. Łącznie placówki mają do dyspozycji 4.500 m2 powierzchni i nowe zadania wymagające poniesienia kosztów finansowych. W 2013 roku został osiągnięty zysk (w tym z prowadzonej w [...] szkoły językowej [...]), lecz spłacane są regularnie kredyty zaciągnięte na budowę budynku przedszkola i szkoły, których spłacany miesięczny kapitał stanowi kwotę bliską 10.000 zł. Nadto prowadzenie placówek wymaga pracy właścicieli - w ramach nie normowanego czasu pracy. Kontrole z Wydziału Oświaty nie wykazały nieprawidłowego wykorzystania dotacji oświatowych (521,27 zł na dziecko w szkole podstawowej i 338 zł na dziecko w przedszkolu), a kontrola z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wykazała zaległości w opłacaniu składek. Skarżący wyjaśnili, iż płatność opłat za odrolnienie (łącznie ok. 60 000 zł) stanowi wydatek, jaki mógłby zostać przeznaczone na potrzeby dzieci. W roku 2013 B. K. i R. K. osiągnęli przychód w kwocie 773.300,62 zł, koszty uzyskania przychodu wyniosły 206.619,52 zł, zaś dochód wyniósł 206.619 zł. Po dokonaniu doliczenia dochodu oraz odliczeń roczny dochód będący podstawą opodatkowania małżonków wyniósł 227.477,47 zł (113.739 zł na każdego małżonka). Strony posiadają dwa mieszkania w [...], budynek mieszkalny w [...], działkę rolną nr 43 w [...], budynek przedszkola i szkoły, dwa samochody. Strony planują podjęcie nowych inwestycji, nadto dokonują regularnych spłat zobowiązań z tytułu kredytów bankowych - wobec podmiotów komercyjnych. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżących. Wbrew twierdzeniom skarżący, nie można uznać, iż w celu prawidłowego zastosowania uznania administracyjnego, konieczne było zestawienie i porównanie podlegających umorzeniu opłat z konkretną udowodnioną wysokością dochodów Województwa, a następnie przeanalizowanie, o ile taki stan rzeczy ograniczyłby przeznaczanie wydatków na przedsięwzięcia określone w art. 22c ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy podkreślić, że wysokość opłat stałych zależna jest w części od aktualnej ceny tony ziarna żyta aktualnej zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (z zastosowaniem art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz. U. nr 115, poz. 967) – w konsekwencji niecelowe jest wyliczanie jej wysokości na przyszłe lata. Obowiązujące przepisy prawa nie nakładają na organy administracji w sprawach rozpoznawanych na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, obowiązku szczegółowego badania wysokości dochodów Województwa i wyliczania wpływu ewentualnego umorzenia na wysokość kwot, jakimi organ dysponuje na cele określone w art. 22 c tej ustawy. W ocenie Sądu, takie działanie byłoby także nieracjonalnym, mając na uwadze zmienną i niepewną wysokość – w przyszłości – wspomnianych opłat. Organy administracji, z oczywistych względów, nie mogą znać przyszłych dochodów Województwa [...]. Brak było więc podstaw prawnych do stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie konieczne jest wyjaśnienie, na ile konkretnie umorzenie opłat rocznych uszczupliłoby budżet Województwa i o ile zmniejszyłyby się wydatki określone w art. 22c ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Niezasadne były więc również zarzuty strony skarżącej dotyczące niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a w konsekwencji co do naruszenia art. art. 6, 7, 77, 80, 107 § 3 i 138 K.p.a. Organy administracji obu instancji w sposób wyczerpujący wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie oraz dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, nie można też zarzucić organom naruszenia zasady zaufania (art. 8 K.p.a.), ani zasady informowania (art. 9 K.p.a.). Z tych względów Sąd, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, działając na podstawie art. 151 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.