II SA/Lu 8/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Asesor WSA Jerzy Drwal, Protokolant st. sekr. sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2005 r. przy udziale Prokurator Prokuratury Apelacyjnej B.W. sprawy ze skargi J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia stanu pierwotnego gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r. Nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J.N. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] r. ([...]) Zastępca Burmistrza, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta nałożył na J.N., właściciela działki nr ewid. [...]położonej w K.D. przy ul. [...]obowiązek przywrócenia stanu pierwotnego gruntu, ustalając termin jego wykonania do dnia 30 lipca 2004 r. Organ w uzasadnieniu powołał się na potwierdzone w czasie wizji lokalnej fakty zalewania przez wody opadowe nieruchomości położonych po przeciwnej stronie drogi powiatowej oraz na przeprowadzenie na działce prac ziemnych, powodujących powyższy skutek, przy czym na podstawie informacji z Urzędu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Starostwa Powiatowego organ przyjął, iż zmiana stosunków wodnych jest wynikiem samowolnej niwelacji terenu przeprowadzonej przez właściciela, co skutkuje orzeczeniem sankcji przewidzianej w art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 154, poz. 1803 ze zm.) J.N. w odwołaniu od decyzji podniósł, iż nie prowadził żadnych prac mogących zmieniać stan wody na gruncie. Wykonał jedynie chodnik koło zabytkowej chaty oraz zasiał trawę. Nasyp, powodujący zmiany stosunków wodnych wykonany został przez firmę R.G. w 1983 r. przy okazji remontu zabytkowej chałupy, zleconego przez Muzeum K.D., przy czym elementem tego remontu było, dokonane bez zgody właściciela, podniesienie zabytkowej chałupy o ok. 1,5 metra oraz zmiana jej położenia. Rosnące od 15 lat krzewy wskazują na to, że nie można było po ich zasadzeniu wykonywać nowych nasypów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...] r. ([...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty wykonania nałożonego obowiązku, zmieniając datę "30 lipca 2004 r." na datę "15 listopada 2004 r.", oraz utrzymało w mocy pozostałą część decyzji. Organ w uzasadnieniu powołał się ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji odnośnie do przeprowadzenia robót ziemnych na przedmiotowej działce, wskazując, iż nie budzą one wątpliwości co do stwierdzenia, iż odwołujący się zmienił stan wody na nieruchomości, co na gruncie art. 29 ustawy Prawo wodne skutkuje wydaniem decyzji, treścią której jest nakaz przywrócenia stanu poprzedniego. J.N. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnosi o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając błędy w zakresie ustalenia stanu faktycznego poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych oraz nie ustalenie podmiotu zobowiązanego do przywrócenia stanu poprzedniego stosunków wodnych na gruncie. W szczególności wskazuje na brak informacji od świadków, którzy bezpośrednio wykonywali prace we wskazywanych przez niego czasie (w 1983 r.) oraz na brak precyzji w dokumentach dotyczących zakresu wykonanych robót, na które powoływały się organy. Kolegium w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie podnosząc argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji i podtrzymując zawarte tam stanowisko. Do skargi przyłączył się występujący na rozprawie Prokurator, wskazując na mankamenty postępowania dowodowego w kontekście ustalenia przyczyny zmiany stosunków wodnych na gruncie, wyjaśnienia szkodliwości oddziaływania na nieruchomość sąsiednią, a także na zaniechanie możliwości ugodowego załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 154, poz. 1803 ze zm.) formułuje obowiązki dla właściciela gruntu związane ze zwykłym funkcjonowaniem nieruchomości, sprowadzające się do zakazu zmieniania stanu wody na gruncie oraz odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Przepis ten zawiera także obowiązki, które mogą być zaktualizowane przez decyzję odpowiedniego organu administracyjnego, polegające na nakazaniu właścicielowi przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, jeżeli organ zakwalifikuje te zmiany jako: po pierwsze, zmiany szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie, oraz, po drugie, jako zmiany spowodowane przez właściciela gruntu (ust. 3). Treść powyższego przepisu wskazuje jednoznacznie na wagę ustaleń stanu faktycznego pod kątem wystąpienia wskazanych w ust. 3 dwóch przesłanek wyznaczenia w drodze decyzji administracyjnej odpowiedniego nakazu. Obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jest obowiązkiem organu administracyjnego (art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego). Organ ten ma ponadto obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 par. 1 k.p.a.). Jest to szczególnie istotne w sprawie, przy decydowaniu o której treść przepisu nie budzi istotnych wątpliwości pod względem zawartości składników jurydycznych, a cały ciężar rozumowania w procesie decyzyjnym polega na właściwym i trafnym zestawieniu poprawnie i wszechstronnie ustalonych okoliczności faktycznych z dyspozycją wyinterpretowanej normy prawnej. W kontekście sprawy będącej przedmiotem rozpatrywanej skargi dotyczy to ustalenia daty wykonania robót powodujących zmiany stanu wody (organ posługuje się jedynie określeniem, iż roboty zostały wykonane, nie podaje ich daty, wiążąc czas ich przeprowadzenia z nieokreślonym bliżej momentem poprzedzającym interwencje mieszkańców ul. [...]) oraz precyzyjnego ustalenia zakresu wykonywanych robót w roku 1983 pod kątem ewentualnego wykluczenia tych robót, które z całą pewnością nie mogły doprowadzić do zmian stanu wody. W tym kontekście powinien sięgnąć, zwłaszcza wobec lakoniczności dokumentów na które się organ powołuje, której być może nie uda się w dalszym postępowaniu zlikwidować, po zeznania świadków, na których wskazuje skarżący i którzy, zgodnie z jego opinią, wykonywali lub uczestniczyli w wykonywaniu robót w roku 1983. Orzekanie o konsekwencji przewidzianej w art. 29 ust. 3 ustawy bez wskazanych wyżej koniecznych ustaleń jest o tyle nieuprawnione, że wyznaczenie jednego z określonych w tym przepisie nakazów wiąże się ze stwierdzeniem spowodowania zmian stanu wody przez właściciela. Wyjaśnienie dotyczące robót przeprowadzonych w roku 1983 jest zatem decydujące. Przesądzać może bowiem o ewentualnym skorzystaniu z dyspozycji art. 29 ust. 2 ustawy, jeżeli ustalenia faktyczne uzasadniałyby przyjęcie takiego kierunku rozumowania. Niezależnie od tych niezbędnych ustaleń, organ powinien jednak wyjaśnić także, jakie szkody zmieniony stan wody powoduje w zakresie oddziaływania na nieruchomości sąsiednie oraz na czym polega zalewanie terenu po drugiej stronie drogi. Braki powyższe nie mogą w ocenie sądu powodować pozytywnej kwalifikacji przeprowadzonego przez organy administracyjne postępowania dowodowego z punktu widzenia wypełnienia kryteriów powołanych w art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Niezależnie od wskazanej wyżej wagi ustaleń faktycznych oraz wynikającej z nich możliwości ustanowienia przedmiotowego obowiązku, samo ustalenie obowiązku powinno być określone precyzyjnie. Alternatywne ujęcie nakazu powoduje, że organ powinien rozpatrzyć oraz uzasadnić wybór jednego z wyznaczonych w przepisie obowiązków pod kątem realności i racjonalności jego treści. Organ powinien także, na gruncie art. 30 ustawy, poczynić starania w kierunku wykorzystania możliwości doprowadzenia do ugody wodnoprawnej Jest to aktualne zwłaszcza w kontekście wskazania na możliwość określenia nakazu z art. 29 ust. 3 ustawy (... wójt, burmistrz lub prezydent może..."). Ugoda wodnoprawna dotyczy bowiem skutków ustalenia stanu faktycznego z punktu widzenia zakreślonego w ustawie obowiązku i w tym kontekście, jeżeli okazałoby się, iż możliwe jest inne rozwiązanie, niwelujące skutki wystąpienia zmian stanu wody na gruncie, należałoby tę możliwość, przy założeniu wcześniejszego wyjaśnienia zagadnienia szkodliwości (a właściwie jej braku) wpływu zmian na inne nieruchomości, wykorzystać i określić przy ewentualnym udziale organu administracyjnego, niezależnie od faktu, iż próba osiągnięcia ugody nie jest zwykłym etapem procedury decyzyjnej oraz że jej konstrukcja zakłada aktywność samych właścicieli gruntów. Biorąc pod uwagę powyższe składniki oceny prawnej, a zwłaszcza braki w zakresie postępowania dowodowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł stwierdzić zgodności zaskarżonej decyzji z wskazanymi wyżej przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.