II SA/Lu 8/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 19 listopada 2024 r., znak: SKO.41/2892/OS/2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z 24 maja 2024 r., znak: MOPR.D-ŚS.460.95953.2.2024; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz A. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do sądu decyzją z 19 listopada 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z 24 maja 2024 r. (dalej jako: organ I instancji), w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu 16 grudnia 2022 r. (data wpływu do organu I instancji) skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem W. S.. Do wniosku dołączono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 30 listopada 2022 r., zaliczające W. S. do znacznego stopnia niepełnosprawności od 5 października 2022 r. na stałe. Decyzją z 11 stycznia 2023 r. organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W wyniku odwołania skarżącego, decyzją z 23 marca 2023 r. Kolegium uchyliło ww. rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po uzupełnieniu materiału dowodowego (m.in. o wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 21 kwietnia 2023 r.), decyzją z 9 maja 2023 r. organ I instancji odmówił przyznania świadczenia, powołując się na przesłankę wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby, nad którą sprawowana jest opieka (art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej jako u.ś.r.). Ponadto organ zakwestionował związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z (niepodejmowaniem) zatrudnienia przez skarżącego i opieką nad ojcem, z uwagi na to, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia od stycznia 2022 r., a ponadto od 2 grudnia 2022 r. ojciec przebywał w zakładzie opiekuńczo-leczniczym. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z 26 września 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając ustalenia oraz oceną prawną organu I instancji. W wyniku skargi A. S., wyrokiem z 23 stycznia 2024 r. (II SA/Lu 1058/24) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz decyzję organu I instancji z 9 maja 2023 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Kolegium nie skorygowało błędu organu I instancji, który oparł rozstrzygnięcie na niezgodnym z Konstytucją przepisie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organy dokonały wadliwej oceny materiału dowodowego w zakresie związku przyczynowego między sprawowaniem opieki i koniecznością rezygnacji z zatrudnienia. Ponadto, w ocenie Sądu organy pominęły treść art. 24 ust. 2a u.ś.r., dającego możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od złożenia wniosku o ustalenie (stopnia) niepełnosprawności. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ uzyskał oświadczenie dotyczące zakresu opieki sprawowanej przez skarżącego nad ojcem oraz okoliczności niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia w okresie od lutego 2022 r. do lutego 2023 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 24 maja 2024 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na przesłankę wieku powstania niepełnosprawności oraz brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z (niepodejmowaniem) zatrudnienia przez skarżącego i opieką nad ojcem. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na przepisie niezgodnym z Konstytucją. Ponadto zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez błędne przyjęciem, że niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia nie pozostaje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 19 listopada 2024 r., Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając ocenę materiału dowodowego oraz kwalifikację prawną dokonaną przez organ I instancji. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium pełnomocnik A. S. zarzucił naruszenie 24 ust. 2a u.ś.r., poprzez jego niezastosowanie i nie przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności pomimo, ze wniosek o przyznanie świadczenia został złożony w okresie 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W oparciu o tak sformułowany zarzut, pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.; wniosek zawarty w skardze). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem przepisów prawa, skutkującym koniecznością jej uchylenia. Ponieważ analogicznymi wadami obarczona jest również decyzja organu I instancji – decyzja Prezydenta Miasta Lublin z 24 maja 2024 r., na podstawie art. 135 p.p.s.a., należało uchylić również tą decyzję. W pierwszej kolejności należy wskazać, że z uwagi na datę złożenia wniosku (grudzień 2022 r.) sprawa podlegała rozpatrzeniu w oparciu o przepisy obowiązujące przed zmianą ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonaną na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429, ze zm.). Zaskarżona decyzja została wydana w następstwie uchylenia przez Sąd poprzednich rozstrzygnięć organów w sprawie złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestią kluczową dla oceny nowych rozstrzygnięć jest zatem to, czy organy zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku z 23 stycznia 2024 r., stosownie do wymogów wynikających z art. 153 p.p.s.a Ocena prawna i wskazania Sądu wyrażone w wyroku w sprawie II SA/Lu 1058/23 odnosiły się do następujących błędów organów: Po pierwsze, argumentacja organu I instancji, w części w której oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. była wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Błędu tego nie skorygowało Kolegium. Po drugie, organy dokonały wadliwego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zakresie odnoszącym się do przesłanki związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z (niepodejmowaniem) zatrudnienia a koniecznością sprawowania przez skarżącego opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Sąd wskazał, że w przypadku odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak związku przyczynowego między niezbędnością sprawowania opieki i koniecznością rezygnacji z zatrudnienia, to organ podejmuje działania zmierzające do ustalenia, że strona nie spełnia wymogu otrzymania wnioskowanego świadczenia. Oznacza to zatem, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji i to organ obowiązany jest do wykazania, że w przypadku danej osoby zakres wykonywanej opieki nie uprawniał do otrzymania przedmiotowego świadczenia. Niedokonanie w dokładnych ustaleń w tym zakresie czyni odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia przedwczesną, a przy tym naruszającą wskazane przepisy prawa materialnego i procesowego. Po trzecie, organy pominęły treść art. 24 ust. 2a u.ś.r., zgodnie z którym, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Ponieważ wniosek o ustalenie niepełnosprawności ojca skarżącego został złożony 5 października 2022 r., orzeczenie zostało wydane 30 listopada 2022 r., a wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w dniu 16 grudnia 2022 r., a więc w sprawie miał zastosowanie przytoczony przepis. Organy powinny były rozważyć przyznanie wnioskowanego świadczenia od października 2022 r., w więc miesiąca złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności do dnia umieszczenia ojca skarżącego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym (2 grudnia 2022 r.). W ocenie Sądu orzekającego w aktualnie rozpoznawanej sprawie, organy tylko częściowo wykonały wskazania co do dalszego postępowania i nie zastosowały się prawidłowo do oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 23 stycznia 2024 r. Z oceny prawnej i wskazań wyrażonych w uzasadnieniu ww. wyroku (wiążącego również aktualnie orzekający skład – art. 153 p.p.s.a.) wynika, że kwestią wymagającą rozważenia w sprawie jest możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia w związku z opieką nad ojcem w okresie od 1 października 2022 r. do dnia 2 grudnia 2022 r. Zasięg tego okresu czasu determinują data złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności w powiązaniu z datą złożenia wniosku o świadczenie (art. 24 ust. 2a u.ś.r.) oraz data umieszczenia ojca skarżącego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym. W kwestii drugiej z dat – jest oczywistym, że od tego dnia nie można mówić o istnieniu związku przyczynowego wymaganego przepisem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., skoro skarżący nie sprawuje już bezpośredniej opieki nad ojcem. Organ I instancji podjął prawidłowe działania w celu wykonania wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Sądu, wzywając pełnomocnika skarżącego do złożenia wyjaśnień na piśmie w kwestiach zakresu opieki sprawowanej przez skarżącego nad ojcem oraz okoliczności niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia w okresie od lutego 2022 r. do lutego 2023 r. (k. 46 akt adm. I inst.). Stosowne wyjaśnienia zostały złożone w odpowiedzi na wezwanie. Problem w tym jednak, że organ I instancji ponownie wadliwie ocenił zebrany materiał dowodowy oraz wadliwie zastosował przepisy prawa materialnego, zaś Kolegium błędów tych nie dostrzegło i nie skorygowało. Po pierwsze, z uzasadnienia decyzji organu I instancji z 24 maja 2024 r. wynika, że jedną z podstaw odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia ponownie stała się przesłanka wieku, w jakim powstała niepełnosprawność u osoby, nad którą sprawowana jest opieka (art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Ponownie błędu tego nie dostrzegło i nie skorygowało Kolegium. Tym samym organy nie zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 23 stycznia 2024 r., powielając wadliwe zastosowanie przepisu uznanego za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Argumenty organu I instancji, który powołuje się na fakt, że pomimo wyroku Trybunału przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., nadal obowiązuje są całkowicie nietrafne i sprzeczne z ugruntowanym w orzecznictwie sądów poglądem, który musi być znany organowi orzekającemu w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych. Obszerny wywód w tym zakresie został zawarty w uzasadnieniu poprzedniego wyroku i jego powielanie w tym miejscu jest zbędne. Po drugie, jak już wskazano, w zakresie drugiej z podstaw odmowy przyznania świadczenia – braku związku przyczynowego pomiędzy niepoujmowaniem zatrudnienia i opieką nad niepełnosprawnym – organy wyciągnęły błędne wnioski z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym uzupełnionego po uchyleniu poprzednich rozstrzygnięć. Organ I instancji powołał w tym zakresie następujące argumenty: skarżący jest osobą bezrobotną od stycznia 2022 r. (w domyśle: zanim zostało wydane orzeczenie o niepełnosprawności ojca), ponadto od 2 grudnia 2022 r. ojciec przebywa w zakładzie opiekuńczo-leczniczym. Kolegium przytoczyło ustalenia faktyczne organu I instancji, uznając je za prawidłowe. Argumentacja ta jest błędna. Jak już wskazywał Sąd w uzasadnieniu poprzedniego wyroku, ciężar dowodu braku związku przyczynowego spoczywa na organie administracji i to organ obowiązany jest do wykazania, że w przypadku danej osoby zakres wykonywanej opieki nie uprawniał do otrzymania przedmiotowego świadczenia. Zebrany w sprawie materiał dowodowy absolutnie nie daje podstaw do stawiania takich wniosków, jakie przyjęły organy. W trakcie wywiadu przeprowadzonego w dniu 21 kwietnia 2023 r. skarżący wyjaśniał, że zrezygnował z aktywności zawodowej (jak wynika z akt – z prowadzenia działalności gospodarczej; k. 18-19 akt adm. I inst.) w styczniu 2022 r., z uwagi na pogarszający się stan zdrowia ojca (k. 31v akt adm. I inst.). Jakkolwiek długotrwały okres niepodejmowania zatrudnienia przed stwierdzeniem niepełnosprawności u osoby, nad którą sprawowana jest opieka, może podważać istnienie związku przyczynowego wymaganego przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r., to w rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę racjonalny argument skarżącego, taka sytuacja nie miała miejsca. Co istotniejsze, wniosek organów jest sprzeczny z innymi ustaleniami udokumentowanymi w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego. Pracownik socjalny ustalił, że skarżący "w okresie od października 2022 r. do 2 grudnia 2022 r. [...] sprawował osobistą, bezpośrednią opiekę (korzystając ze wsparcia żony)" polegającą m.in. na myciu i wykonywaniu wszystkich czynności pielęgnacyjnych, w tym wymianie pieluchomajtek; "zapewniał ojcu stałą, całodobową opiekę, która była niezbędna ze względu na przebyty zawał serca i schorzenia współistniejące", "wykonywał wszystkie czynności pielęgnacyjne". W kwestionariuszu podkreślono także, że skarżący jest jedynym opiekunem swojego ojca, nie ma innych osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, które mogłyby sprawować opiekę. Treść ustaleń wywiadu środowiskowego potwierdza późniejsze oświadczenie pełnomocnika skarżącego (złożone na wezwanie organu), w którym wskazano liczne schorzenia ojca, wymagające nader szerokiego zakresu opieki i czynności pielęgnacyjnych (m.in. rozległy zawał i niewydolność serca, cukrzyca, depresja, nadciśnienie i miażdżyca, nietrzymanie kału i moczu, problemy z chodzeniem). Zakres czynności wykonywanych przez skarżącego przy ojcu obejmował m.in. pomoc w podniesieniu z łóżka, wymianę pieluchomajtek, podawanie zastrzyków z insuliną. Biorąc pod uwagę, że treść oświadczenia pozostaje spójna z ustaleniami wywiadu środowiskowego i nie została w żaden sposób podważona przez organy, trudno uznać za wynik prawidłowej ocenę materiału dowodowego, tezę o braku związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia w okresie od października do grudnia 2022 r. i sprawowaniem opieki nad ojcem. Zebrany materiał dowodowy przeczy takiemu twierdzeniu organów. Całkowicie chybiony jest użyty przez organ I instancji argument (zaakceptowany przez Kolegium), że skarżący nie sprawuje opieki nad ojcem, gdyż ojciec od 2 grudnia 2022 r. przebywał w zakładzie opiekuńczo-leczniczym. Stwierdzenie to jest sprzeczne z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku w sprawie II SA/Lu 1058/23, gdzie jednoznacznie Sąd wskazał na konieczność rozważenia podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia w okresie od października do 2 grudnia 2022 r., a zatem przed umieszczeniem ojca w zakładzie. W tej sytuacji zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do kwestionowania związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad niepełnoprawnym znacznym stopniu ojcem w okresie od 1 października do 2 grudnia 2022 r. Organy nie znalazły i przedstawiły żadnego argumentu podważającego ustalenia wywiadu środowiskowego z kwietnia 2023 r. i treść oświadczenia pełnomocnika skarżącego z maja 2024 r. Prawidłowo oceniona treść tych dokumentów wskazuje, że zakres wymaganej opieki nad ojcem uniemożliwiała skarżącemu podjęcie zatrudnienia w okresie podlegającym ocenie. Konkludując powyższe rozważania należy stwierdzić, że organy obydwu instancji: (1) naruszyły art. 153 p.p.s.a., nie stosując się prawidłowo do oceny prawnej i nie wykonując prawidłowo wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku z 23 stycznia 2024 r.; (2) naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego, dokonując wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, z naruszeniem zasad prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a); (3) na skutek popełnionych błędów procesowych wadliwie zastosowały przepisy prawa materialnego, błędnie wykluczając związek przyczynowy wymieniony w treści art. 17 ust. 1 u.ś.r.; (4) wadliwie uznały za jedną z podstaw odmowy świadczenia pielęgnacyjnego niekonstytucyjną przesłankę wieku powstania niepełnoprawności u osoby, nad którą sprawowana jest opieka (art. 17 ust. 1b u.ś.r.; uchybienie Kolegium w tym przypadku polegało na niedostrzeżeniu i nieskorygowaniu błędu organu I instancji). Powyższe uchybienia skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. Uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji, po uprawomocnieniu się wyroku sądu, skutkować będzie koniecznością ponownego rozpoznania wniosku skarżącego z 16 grudnia 2022 r. (data wpływu do organu) o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w pierwszej kolejności przez organ I instancji, z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej Sądu. Zadaniem organu będzie przede wszystkim prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Zwrot kosztów objął wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości stawki minimalnej, tj. 480 zł (skarżący był ustawowo zwolniony z obowiązku uiszczania wpisu sądowego od skargi).