II SA/Lu 80/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2006 r. sprawy ze skargi H. J. i J. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia [...]. znak [...], które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących H. i J. J. kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005r., znak: WINB. ZOA.[...] wydaną na podstawie art. 138§1pkt.1 kpa w zw. z art. 80ust.2pkt.2 oraz art.83ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz.2016 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania H. i J. małż. J. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005r., znak: PINB.[...]. Organ I instancji na podstawie art. 48ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane nakazał H. i J. małż. J. rozbiórkę części budynku garażowego, znajdującego się na działce nr ewid. 484, położonej przy ul. [...] w B. P., stanowiącej rozbudowę o wymiarach w rzucie poziomym od strony północnej 6,27x1,82m oraz od strony zachodniej o wymiarach 9,22x1,42 m oraz części stanowiącej nadbudowę garażu o wymiarach w rzucie poziomym 6,22x10,88m poprzez rozbiórkę jego elementów tj. pokrycia dachu i drewnianej konstrukcji więźby dachowej, stropu żelbetowego nad pierwszym piętrem, ścian zewnętrznych i ścianek działowych w poziomie piętra, płyty żelbetowej nad parterem w części rozbudowanej obiektu oraz słupów z cegły klinkierowej w poziomie parteru. Organ potraktował powyższe roboty związane z nadbudową i rozbudową budynku garażowego wykonane w okresie od 1994r. do 2004r. jako samowolę budowlaną. Jak bowiem ustalono, inwestorzy posiadali wprawdzie decyzję z dnia 5 maja 1994r., znak: NB.-[...] udzielającą pozwolenia na nadbudowę przedmiotowego budynku o jedną kondygnację, to jednak w wyniku wznowienia postępowania decyzją z dnia 22 września 1994r., znak: NB.II.[...] została ona uchylona i wydano nową decyzję udzielającą pozwolenia, która w wyniku uwzględnienia odwołania również została uchylona decyzją Wojewody z dnia 7 listopada 1994r., znak: GP.[...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. W związku z tym inwestorzy nie mieli uprawnienia do prowadzenia budowy, zaś wykonane przez nich roboty stanowią samowolę budowlaną. Organy ustaliły, że od maja 1994r. kolejno wykonywano stopy fundamentowe pod słupy, następnie słupy z cegły klinkierowej stanowiące konstrukcję wsporczą, płytę stropową części dobudowanej parterowej i konstrukcję dachu oraz pokrycie, które wykonano jesienią 2004r. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji przeprowadził dwukrotnie tj. w dniu 27 maja 2004r. oraz w dniu 9 maja 2005r. oględziny, ustalając, że inwestor dokonał samowolnie dalszych robót (ścianki kolankowe na stropie nad częścią nadbudowaną od strony północnej, południowej i zachodniej, drewnianą konstrukcję dachową wraz z pokryciem z blachy stalowej ocynkowanej, schody wewnętrzne z poziomu parteru budynku gospodarczego do części nadbudowanej). Brak pozwolenia na wykonane roboty, w ocenie organu odwoławczego, potwierdza pismo Prezydenta Miasta z dnia 13 lipca 2004r., znak: UA.[...], z którego wynika, że w rejestrach wydanych pozwoleń nie ma decyzji udzielającej pozwolenia na nadbudowę przedmiotowego budynku. Stwierdzając samowolę budowlaną organy administracyjne obu instancji stanęły na stanowisku, że w sytuacji występującej w rozpatrywanej sprawie nie ma również podstaw do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych na podstawie znowelizowanego przepisu art. 48ust.2pkt.2 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004r. Z przepisu tego wynika bowiem, iż legalizacja w razie braku miejscowego planu zagospodarowania jest możliwa tylko wówczas, gdy inwestor legitymuje się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś wykonane roboty budowlane są zgodne z tą decyzją. Ponieważ przedmiotowa działka nr 484 w B. P. nie została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestorzy nie posiadają decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie było podstaw do wszczęcia procedury legalizacyjnej. Zdaniem organu odwoławczego wykonane po dniu oględzin tj. 27 maja 2004r. roboty nie mogą być również uznane za roboty zabezpieczające, ponieważ zostały wykonane niezgodnie z art. 31ust.5 prawa budowlanego. Stanowią one więc kontynuację samowolnej realizacji rozbudowy i nadbudowy budynku garażowego. Skargę do sądu administracyjnego wnieśli H. i J. małż. J. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący wyjaśnili, że budynek garażowy zrealizowali w 1982r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 6 marca 1982r., Nr GT-III-[...], zaś wszystkie roboty związane z jego nadbudową wykonali w ciągu 1994r. na podstawie pozwoleń wydanych w dniu 5 maja 1994r. oraz w dniu 22 września 1994r. Skarżący przyznali, że na zadaszenie tj. ściany kolankowe pokryte blachą ocynkowaną wymaganego pozwolenia na budowę nie posiadali, mimo to zmuszeni byli wykonać roboty w celu zabezpieczenia budynku przed zaciekami. Skarżący podnieśli, że wbrew stanowisku organów administracyjnych, nadbudowa nie jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ decyzje w oparciu o które nadbudowa była realizowana zostały wydane zgodnie z planem miejscowym. Jednocześnie skarżący zarzucili, że nie otrzymali decyzji Wojewody z dnia 7 listopada 1994r. uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 22 września 1994r. O istnieniu takiej decyzji dowiedzieli się dopiero w trakcie oględzin w 2004r., a zatem nieznana i niedoręczona decyzja nie mogła odnosić w stosunku do nich skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1§1i2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Nie jest przy tym w świetle art.134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) związany granicami skargi, co oznacza, że bierze pod uwagę również te naruszenia prawa, które nie zostały skargą objęte. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, aczkolwiek z innych przyczyn, niż podniesione w skardze, narusza ona bowiem prawo, a w szczególności przepisy art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107§1kpa. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej ma zatem obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Mając na uwadze przepisy prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy oraz jakie dowody należy przeprowadzić w celu udowodnienia tych faktów. Zgodnie natomiast z przepisem art.77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia z urzędu wszelkich niezbędnych czynności w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, by na jego podstawie ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą nie tylko na organie pierwszej, ale również drugiej instancji, co wynika z przepisu art.136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem zastosowania właściwej normy prawa materialnego. Zaskarżone decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz.2016 ze zm.), które zasadniczo umożliwiają prowadzenie robót budowlanych na podstawie pozwolenia właściwego organu, z zastrzeżeniem art. 30. Brak takiego pozwolenia skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę części lub całości zrealizowanego samowolnie obiektu budowlanego. Zasada ta dotyczy również sytuacji, gdy inwestor pomimo utraty mocy obowiązywania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę m.in. wskutek jej uchylenia bądź stwierdzenia nieważności kontynuuje roboty rozpoczęte w okresie, gdy decyzja o pozwoleniu jeszcze obowiązywała. Podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę zawsze wszczynane jest na wniosek inwestora. Dlatego organ w każdym wypadku zobowiązany jest wniosek ten załatwić w odpowiedni w danej sprawie sposób: merytorycznie (wydając decyzję udzielającą pozwolenia na budowę lub decyzję o odmowie wydania takiego pozwolenia) lub formalnie (np. umorzyć postępowania.) Z tego względu o samowoli budowlanej popełnionej w sytuacji, gdy wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę został uwzględniony i została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, ale następnie decyzja ta została uchylona i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania, można mówić dopiero wówczas, gdy zapadnie ostateczna decyzja odmawiająca wydania pozwolenia na budowę lub inna formalna, np. umarzająca postępowanie. W świetle powyższego w tej sytuacji organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części tylko wówczas, gdy w sposób nie budzący wątpliwości ustali, że inwestorzy wykonali roboty budowlane pomimo, iż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została uchylona i jednocześnie organ odmówił udzielenia pozwolenia na budowę lub umorzył postępowanie. W rozpatrywanej sprawie organy nie ustaliły wyczerpująco stanu faktycznego w stopniu umożliwiającym podjęcie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy decyzja z dnia 22 września 2004r. udzielająca skarżącym pozwolenia na nadbudowę budynku została uchylona i przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania decyzją z dnia 7 listopada 1994r. Brak jest jednak ustaleń co do dalszego odmiennego sposobu załatwienia wniosku skarżących o udzielenie pozwolenia na nadbudowę przedmiotowego budynku. W szczególności z zebranego materiału nie wynika, by po ponownym rozpoznaniu sprawy organ wydał decyzję o odmowie udzielenia skarżącym pozwolenia na nadbudowę przedmiotowego budynku garażowego. Brak takiego ustalenia uniemożliwia przyjęcie samowoli budowlanej i w konsekwencji nakazanie rozbiórki wykonanych przez skarżących robót budowlanych. W sprawie nie zostało również należycie wyjaśnione czy doręczono skarżącym decyzję z dnia 7 listopada 1994r. uchylającą pozwolenie na nadbudowę. Skarżący podczas oględzin w dniu 9 maja 2005r. oświadczyli bowiem, iż nie otrzymali tej decyzji.(k. 109 akt admin.) Stanowisko organu I instancji, iż skarżący wiedzieli o uchyleniu przedmiotowej decyzji, bowiem uczestniczyli w dalszym toku postępowania, składając w nim stosowne oświadczenia oraz zmieniony projekt budowlany (k. 131 akt admin.) nie jest do przyjęcia w świetle art. 10 kpa, który wprowadza zasadę prawa strony do obrony jej praw. Doręczenie decyzji organu administracyjnego wiąże się ściśle z prawem jej zaskarżenia, w konsekwencji brak doręczenia w sposób przewidziany przepisami prawa stanowi pozbawienie strony takiej możliwości i naruszenie art. 10kpa. Obowiązek doręczenia przez organ orzekający decyzji stroni wynika wprost z art. 109kpa. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Strona postępowania jest więc uprawniona do otrzymania w oryginale, z własnoręcznym podpisem osoby reprezentującej organ, dokumentu jakim jest decyzja administracyjna. Ogłoszenie ustne dotyczy również "decyzji", a wobec tego stronie muszą być zakomunikowane wszystkie elementy przewidziane w art.107kpa oraz muszą być one utrwalone w protokole (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2000) Doręczenie decyzji stronie nie może być domniemane. W rozpatrywanej sprawie w aktach administracyjnych brak jest zarówno dowodu doręczenia decyzji z dnia 7 listopada 1994r., jak również protokołu o ogłoszeniu tej decyzji skarżącym. Odpis tej decyzji znajdujący się w aktach nie zawiera pouczenia stron o możliwości zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. Organy orzekające nie ustaliły także, czy i jakie rozstrzygnięcie w kwestii udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu zapadło po wydaniu przez Wojewodę decyzji z dnia 7 listopada 1994r. uchylającej decyzję organu i instancji o pozwoleniu na budowę i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Brak ustaleń w tym zakresie nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy i w jakim zakresie skarżący dopuścili się samowoli budowlanej. Z powyższych względów na podstawie art. 145§1 pkt.1lit. "c" oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. . Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.