II SA/Lu 80/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. A., H. A., J. A., K. A. i M. A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz A. A., H. A., J. A., K. A. i M. A. kwotę 500 (pięćset) złotych oraz na rzecz A. A., H. A. i J. A. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda L. decyzją z dnia 15 grudnia 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. A., A. A., J. A., K. A. i M. A. od decyzji Starosty K. z dnia 21 października 2009 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej O. pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego oraz przyłączy: wodociągowego, lokalnej kanalizacji sanitarnej ze zbiornikiem na ścieki sanitarne, gazowego wraz z wewnętrzną instalacją gazową w budynku, energetycznego kablowego zalicznikowego ze złączem kablowo-pomiarowym i zalicznikowego kabla energetycznego do bramy, budowę dojazdu, chodnika i miejsc postojowych na działce nr [...]3 położonej w K., przy ul. L., z wyłączeniem odcinka energetycznego przyłącza kablowego doziemnego w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]9 – utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji, po rozpoznaniu wniosku O. z dnia 23 września 2009 r., powołaną wyżej decyzją z dnia 21 października 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego wraz z przyłączami i urządzeniami budowlanymi wskazanymi w tej decyzji. Starosta stwierdził, że projektowany budynek usytuowany jest zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Obiekt ten nie narusza wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Kraśnika. Inwestowana działka leży bowiem w terenie "MN" przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ale ze względu na fakt, że tę część terenu "MN" obejmuje zapis § 74 planu wprowadzający zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej w odległości 300 m od granic kompleksów specjalnych – może być na niej realizowana jedynie budowa obiektów innych niż mieszkalne, dopuszczonych zapisem planu. Organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany jest kompletny i spełnia wymagania art. 34 ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Przedmiotowy budynek został zaprojektowany na działce inwestora, zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w odległości 3,0 m ścianą bez otworów od granicy działki skarżących i w odległości ponad 4,0 m od pozostałych granic. Spełniony został również wymóg zachowania minimalnej 20-metrowej odległości linii zabudowy od drogi krajowej nr [...]9, wynikający z § 52 pkt 8 planu miejscowego. Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że działka inwestorska znajduje się w strefie objętej zakazem lokalizacji zabudowy mieszkaniowej w odległości 300 m od granic terenów wojskowych na podstawie § 74 planu miejscowego. Taki kompleks został uwidoczniony po przeciwnej stronie drogi krajowej, do której przylega omawiana działka. Oznacza to, że na tej działce możliwa jest jedynie inna zabudowa określona jako dopuszczalna na terenach "MN", to jest realizacja nieuciążliwych obiektów usługowych wolnostojących, a do takich zalicza się projektowany obiekt usługowo-handlowy. Niezasadne są, zdaniem organu drugiej instancji, zarzuty dotyczące organizacji ruchu w związku ze zjazdem z działki nr ewid. [...]3. Z opisu do projektu zagospodarowania wynika, że działka ta posiada utwardzony zjazd z drogi publicznej, w związku z czym, zatwierdzony projekt branży drogowej nie obejmuje swoim zakresem zjazdu z działki. Projekt drogowy dotyczy jedynie wykonania nawierzchni dojazdu wraz z dowiązaniem do istniejącego zjazdu z drogi publicznej. Natomiast problem ewentualnego nasilenia hałasu w związku ze wzmożonym ruchem pojazdów spowodowanego działalnością usługową na działce nr ewid. [...]3, może być rozważany dopiero na etapie użytkowania obiektu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli A. A., A. A., J. A., K. A. i M. A., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili: naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 144 kodeksu cywilnego, poprzez naruszenie uzasadnionych interesów skarżących i § 27 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kraśnik, poprzez przyjęcie, że realizacja projektowanego budynku nie spowoduje obniżenia estetyki otoczenia oraz uciążliwości dla działek sąsiednich oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. art. 7, 8, 77, 107 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązków wynikających z tych przepisów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach skargi, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę z urzędu również takie naruszenia prawa, które nie zostały objęte skargą. Zaskarżona decyzja narusza prawo przede wszystkim z przyczyn, które nie zostały podniesione w skardze. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kraśnik, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Kraśniku z dnia 21 października 2004 r., nr XXVIII/397/2004 (Dz. Urzęd. Wojew. Lubel. z 2005 r. Nr 26, poz. 826 ze zm.), objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę działka nr ewid. [...]3, położona przy ul. L. w K., znajduje się w obszarze oznaczonym jako "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – MN". Zgodnie z § 27 ust. 1 planu miejscowego, grunty leżące na tym terenie zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną różnych typów zabudowy o wysokości budynków do II kondygnacji z możliwością realizacji dodatkowo poddasza użytkowego w stromym dachu. W myśl ustępu 2 tego paragrafu planu, na terenach istniejących zespołów zabudowy jednorodzinnej ustala się: a) zakaz łączenia budynków mieszkalnych bliźniaczych i wolnostojących w formę zabudowy łańcuchowej bądź szeregowej, b) zakaz nadbudowy budynków II kondygnacyjnych, możliwa jest jedynie realizacja poddasza użytkowego w stromym dachu, c) możliwość doinwestowania poszczególnych działek o brakujące elementy zagospodarowania komplementarnego (garaże, miejsca parkingowe), d) wymóg bilansowania miejsc parkingowych w granicach własnych posesji, e) zakaz wtórnych podziałów działek, natomiast możliwa jest korekta wewnętrznych granic własności pod warunkiem, zachowania relacji zewnętrznych oraz nienaruszania interesów osób trzecich (ust. 2). Ponadto, zgodnie z ustępem 3 litera "a" tego paragrafu, na terenach, o których mowa w ust. 2, dopuszcza się możliwość uzupełnienia funkcji mieszkaniowej o funkcje usługowe poprzez: - wprowadzenie nieuciążliwych usług do budynku mieszkalnego i zmianę sposobu użytkowania jego części lub całości lub - realizację nieuciążliwych obiektów usługowych wolnostojących w granicach istniejących własności pod warunkiem, że wielkość działki umożliwia ich usytuowanie zgodnie z przepisami prawa budowlanego i nie spowoduje to obniżenia estetyki otoczenia oraz uciążliwości dla działek sąsiednich. W myśl § 27 ust. 6 planu, wszystkie działania prowadzone na wyznaczonych terenach MN nie mogą naruszać ustaleń obowiązujących dla stref polityki przestrzennej w obszarze których są one położone. Przepis ten stanowi rozwinięcie § 9 planu, zgodnie z którym przepisy określające warunki obowiązujące w strefach polityki przestrzennej obejmujących dany teren mają pierwszeństwo przed przepisami określającymi przeznaczenie dopuszczalne dla tego terenu. Stosownie zaś do § 74 planu wprowadzono zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej w odległości 300 m od granic terenów wojskowych (Uzgodnienie Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego L., Nr 4729 z dnia 30. 09. 1999 r.). Prawidłowo stwierdziły organy administracji, iż cała powierzchnia działki objętej projektem zagospodarowania znajduje się w strefie objętej zakazem zabudowy mieszkaniowej w myśl powołanego § 74 planu. Po przeciwnej stronie drogi krajowej nr [...]9, do której przylega inwestowana działka, znajduje się bowiem teren wojskowy, o jakim mowa w tym przepisie. Prawnie wadliwe jest jednak stanowisko organów, iż w tej sytuacji na działce nr ewid. [...]3 możliwa jest realizacja projektowanego obiektu usługowo-handlowego na podstawie § 27 ust. 3 lit. "a" tiret 2 planu miejscowego. W ocenie Sądu stanowisko to na obecnym etapie postępowania jest co najmniej przedwczesne. Z powołanego przepisu wynika, iż realizacja nieuciążliwych obiektów usługowych wolnostojących możliwa jest na – usytuowanych w granicach obszaru "MN" – "terenach, o których mowa w ust. 2", a więc na "terenach istniejących zespołów zabudowy jednorodzinnej". Wbrew zatem stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, powołany przepis nie pozwala na budowę obiektów usługowych wolnostojących na terenach, na których brak jest istniejących zespołów zabudowy jednorodzinnej. Jednocześnie należy zaznaczyć, iż w ramach terenów "MN" ustęp 4 powołanego paragrafu planu wyróżnia także tereny "nowo realizowanych zespołów mieszkaniowych", do których z pewnością nie należy teren objęty projektowaną inwestycją. Organy administracji obu instancji nie wyjaśniły, z jakich powodów uznały, że powyższy zapis ma zastosowanie do działki nr ewid. [...]3, skoro działka ta, jak wynika z projektu budowlanego, stanowi działkę niezabudowaną (k. 27 tom I projektu architektoniczno-budowlanego). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono jedynie, że "na terenach MN" dopuszczona została możliwość uzupełnienia funkcji mieszkaniowej o funkcje usługowe poprzez realizację nieuciążliwych obiektów usługowych wolnostojących na zasadach określonych w § 27 ust. 3 planu oraz, że zapis ten dotyczy działki inwestorskiej. Tym samym naruszony został art. 107 § 3 k.p.a., stanowiący, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W tej sytuacji organy obu instancji naruszyły również przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który nakładał te organy obowiązek sprawdzenia zgodności przedłożonego projektu budowlanego (projektu architektoniczno-budowlanego i projektu zagospodarowania działki) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nawet jednak, gdyby przyjąć, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z zapisami planu miejscowego, to zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z innych powodów. Organy administracji orzekające w sprawie nie wyjaśniły podstawowej okoliczności, dlaczego w ich ocenie projektowany budynek stanowi nieuciążliwy obiekt usługowy, o jakim mowa w powołanych przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., co w ocenie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle art. 7 k.p.a. organy administracji podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organy te są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 §1 i art. 80 k.p.a.). Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. Zgodnie z § 3 ust. 1 planu miejscowego, ilekroć w treści planu mowa jest o usługach należy przez to rozumieć urządzenia (obiekty budowlane lub pomieszczenia w budynkach o innym przeznaczeniu niż mieszkaniowe) służące do działalności, której celem jest zaspokaJ.ie stałych potrzeb ludności zarówno bytowych jak i socjalnych. Przepis ten definiuje również pojęcie usług nieuciążliwych, wskazując, iż są nimi usługi spełniające wymogi sanitarne właściwe dla podstawowego przeznaczenia obiektu budowlanego i nie zaliczane do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, których oddziaływanie nie wpływa na użytkowanie terenów sąsiednich. Z zaskarżonej decyzji wynika, iż organ drugiej instancji nie ocenił, czy budynek projektowany na działce nr ewid. [...]3 będzie oddziaływał na użytkowanie sąsiednich działek, w szczególności zaś działki nr ewid. [...]2 stanowiącej współwłasność skarżących. Organ stwierdził jedynie, że "plan miejscowy dopuszcza realizację nieuciążliwych obiektów usługowych wolnostojących, a do takich zalicza się projektowany obiekt usługowo-handlowy", a "problem ewentualnego nasilenia hałasu w związku ze wzmożonym ruchem pojazdów spowodowanego działalnością usługową na działce nr [...]3, może być rozważany dopiero na etapie użytkowania obiektu". W ocenie Sądu, dokonanie oceny, czy projektowany budynek nie będzie oddziaływać w sposób uciążliwy na użytkowanie terenów sąsiednich, wymagało precyzyjnego ustalenia przeznaczenia tego obiektu. Takich ustaleń organy obu instancji nie poczyniły. Należy więc podkreślić, iż wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji zarzut ewentualnego nasilenia hałasu w związku ze wzmożonym ruchem pojazdów spowodowanego działalnością usługową na działce nr [...]3, powinien być rozważany na obecnym etapie postępowania. Kwestia ta ma bowiem zasadnicze znaczenie dla oceny, czy projektowany budynek nie będzie oddziaływał w sposób "uciążliwy" na sąsiednie działki. Z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego wynika, że przeznaczeniem omawianego budynku usługowo-handlowego jest: "sprzedaż stolarki okiennej, drzwiowej PCV i akcesoriów oraz montaż stolarki budowlanej u klienta" (część A pkt 5.3., k. 33, t. I projektu budowlanego). Projektowana przez inwestora infrastruktura drogowa obejmuje: parking na 16 stanowisk postojowych, dojazd w postaci ciągu pieszo-jezdnego o szerokości 5,00 m oraz chodnik wzdłuż budynku o szerokości 1,5 m (część I pkt 3.1., k. 3, t. VIII projektu budowlanego). Zauważyć należy, że jeżeli rzeczywiście działalność wykonywana na terenie działki nr ewid. [...]3 polegałaby na prowadzeniu działalności handlowej polegającej na sprzedaży stolarki okiennej, drzwiowej PCV i akcesoriów, to w ocenie Sądu użytkowanie projektowanego obiektu wiązałoby się z istnieniem określonych uciążliwości dla sąsiednich działek. Okolicznością powszechnie wiadomą jest bowiem, iż prowadzenie tego typu działalności wymaga korzystania z transportu przy użyciu samochodów ciężarowych, w tym również samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t. Nie ulega również wątpliwości, że użytkowaniu tego budynku towarzyszyłby także stały ruch pojazdów silnikowych, dla których został zaprojektowany parking z 16 miejscami postojowymi. Organy administracji zobowiązane były zatem ustalić, w jaki sposób ma być użytkowany planowany obiekt budowlany, a następnie ocenić, czy oddziaływanie tej inwestycji nie wywoła uciążliwości dla sąsiednich działek, lecz tego nie uczyniły. W tym celu organy te winny były zażądać stosownych wyjaśnień od wnioskodawcy, a także dopuścić inne dowody na tę okoliczność, mając na uwadze, że zgodnie z art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja narusza także art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którym obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej jest w szczególności podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy oryginał zaskarżonej decyzji zawiera podpis bez podania imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, z którego wynikałoby upoważnienie do jej wydania. Uchybienie takie, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, przesądza o istotnej wadzie zaskarżonej decyzji, skutkującej jej uchyleniem (wyrok NSA z dnia 13 marca 1985 r., SA/Wr 837/84, OSPiKA 1988, z. 5, poz. 123 z glosą B. Adamiak). Ubocznie jedynie należy zauważyć, iż znajdująca się w aktach sprawy decyzja Wojewody L. z dnia 15 grudnia 2009 r., nr [...], która nie podlega kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, również została wydana z naruszeniem powołanego przepisu. Z podpisu zawartego w tej decyzji wynika, iż został on złożony przez osobę o imieniu: "A." (nazwisko nieczytelne), zaś pieczątka służbową wskazuje na inną osobę: "Z up. Wojewody L. P. M. Zastępca Dyrektora Wydziału Infrastruktury" (k.23 akt II inst.). Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji zbędne jest szczegółowe ustosunkowywanie się do pozostałych zarzutów skargi. Należy jednak wyjaśnić, że powoływany przez skarżących art. 144 kodeksu cywilnego nie ma w sprawie zastosowania. Organy architektoniczno-budowlane miały w tej sprawie obowiązek zbadania, czy przepisy prawa budowlanego uzasadniają udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę. Spory dotyczące wykonywania prawa własności w sposób zakłócający korzystanie z nieruchomości sąsiednich rozpoznają sądy powszechne. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią wykładnię przepisów prawa dokonaną przez Sąd oraz odniosą się do wszystkich przedstawionych wyżej uwag. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 tejże ustawy.