II SA/Lu 80/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie bezzwrotnego zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. wydaną z upoważnienia Wójta Gminy odmówiono A. S. przyznania świadczenia pieniężnego w formie bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości 100.000. 00 zł na pokrycie kosztów związanych z usuwaniem skutków powodzi (remont budynku mieszkalnego położonego w J. przy ul. S. ). Jak wynika z motywów przywołanej decyzji przyczyną odmowy udzielenia wnioskowanego świadczenia był brak spełnienia niezbędnych do jego przyznania przesłanek. Jak wskazał organ żona wnioskodawcy z którą prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe jest właścicielem mieszkania o pow. 96 m2 w W. i z tej przyczyny wnioskodawca w pełni ma zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe. Organ wskazał również - powołując się na stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - że przedmiotowa pomoc przysługuje właścicielom budynków mieszkalnych, jeżeli było prowadzone w nich gospodarstwo domowe przed powodzią. Świadczenie to nie ma charakteru odszkodowania, nie stanowi rekompensaty za poniesione na skutek powodzi straty. Pomoc ta ma umożliwić poszkodowanym zaspokojenie ich potrzeb mieszkaniowych, których nie mogą realizować wskutek szkód wyrządzonych powodzią. Wnioskodawca ma natomiast zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Organ powołał się jednocześnie na treść art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. W odwołaniu od tej decyzji A. S. reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej uchylenie i przyznanie mu świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego w kwocie 100.000,00 zł. Zdaniem odwołującego organ błędnie przyjął, iż mieszka on w W., a nie w J., gdzie znajduje się jego centrum aktywności życiowej. Świadczy o tym ujecie jego wraz z żoną w spisie wyborców głosujących na terenie gminy J . Nadto podniósł, iż mieszkanie w W. jest własnością żony, z którą ma ustanowioną rozdzielność majątkową. Wskazał, iż regulacja zawarta w art. 40 ustawy o pomocy społecznej określa jednoznacznie, iż ustawodawca uniezależnił możliwość uzyskania uprawnienia do zasiłku celowego od sytuacji majątkowej strony, która nie ma w tym przypadku większego znaczenia. Zdaniem odwołującego bezpodstawne było także powołanie się na wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, gdyż nie są one źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Wskutek wniesionego odwołania sprawa rozpatrzona została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze , które działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach wskazanej decyzji, po przedstawieniu treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia oraz zarzutów odwołania organ przywołując treść art. 40 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej wskazał, iż zasiłek celowy może być przyznany osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, a także w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej niezależnie od dochodu tych podmiotów. Zwrócono nadto uwagę, iż ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie wysokości tego świadczenia pozostawiono swobodnej ocenie organu. Kolegium podkreśliło, iż organ rozpatrujący sprawę zasiłku celowego na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej musi mieć na uwadze jej art. 2 ust. 1, zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wskazując, iż potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Dalej Kolegium wskazało, iż odwołujący może korzystać z mieszkania będącego własnością żony i zaznaczyło, iż podstawą ich utrzymania jest uzyskiwane wynagrodzenia za pracę w łącznej wysokości 20.337,15 zł. Zatem majątek i dochody strony są wielokrotnie większe niż osób dotychczas odwołujących się od negatywnych decyzji dotyczących zasiłku celowego w związku z powodzią zaistniałą w 2010 r. Tym samym - w ocenie Kolegium - wnioskodawca nie znajduje się w sytuacji, w której został całkowicie pozbawiony możliwości zaspokojenia swych potrzeb mieszkaniowych. Ma on bowiem możliwość zamieszkania w innym miejscu poza zalaną nieruchomością, a nadto znajduje się w sytuacji pozwalającej mu zaspokoić podstawowe potrzeby życiowe. Zdaniem organu istotne jest również to, iż zniszczenia spowodowane przez powódź nie wpłynęły na zdolności zarobkowe strony, gdyż pracuje on w W., a uzyskiwany z tego tytułu dochód wielokrotnie przekracza minimum socjalne określone w ustawie o pomocy społecznej. Reasumując przyjęto, iż strona może przezwyciężyć trudną sytuację w oparciu o posiadane zasoby. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 32 konstytucji RP oraz art. 40 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 8 k.p.a. Uzasadniając zaprezentowane stanowiska w pierwszej kolejności podniesiono, iż strona faktycznie przebywa i ma zamiar stałego pobytu w J . Tym samym nie ma on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, skoro dom znajdujący się w tej miejscowości uległ zalaniu. Podniesiono także, iż zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej może być przyznany niezależnie od dochodu. Dlatego też uzasadnieniem odmowy przyznania zasiłku nie może być powoływanie się przez organ na sytuację majątkową strony. Zdaniem strony skarżącej w sprawie została również złamana konstytucyjna zasada równego traktowania osób znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej. W sprawie wyraża się to tym, iż wnioskodawca mimo spełnienia wszystkich przesłanek uprawniających do otrzymania przedmiotowego zasiłku, nie otrzymał go. Odnośnie zaś naruszenia art. 8 k.p.a. strona podniosła, iż przepis ten oznacza, że strona spełniająca dane przesłanki ma prawo oczekiwać rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami uprawniającymi go do otrzymania świadczenia. Tylko postępowania odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację tożsamą z prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - nie narusza przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie wzbudza żadnych wątpliwości i przedstawia się w ten sposób, iż należący do skarżącego oraz jego żony budynek mieszkalny jednorodzinny położony w J. przy ul. S. został zalany w następstwie powodzi, która miała miejsce w maju 2010 r. W następstwie tego A.S. wnioskiem z dnia 5 lipca 2011 r. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie świadczenia pieniężnego w związku z poniesionymi stratami spowodowanymi powodzią. Z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że skarżący ubiega się o przyznanie świadczenia przewidzianego treścią art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. nr 175 poz. 1362 ze zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wskazany zasiłek celowy może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3). Wskazać jednak należy, iż mimo normatywnej treści przywołanych przepisów, finansowe wsparcie, którego przyznania domagał się skarżący nie jest skierowane bezwzględnie do wszystkich osób, które doznały uszczerbku w wyniku zdarzeń losowych. Jakkolwiek zatem poniesienie szkody na skutek powodzi stanowi podstawę do ubiegania się o zasiłek wymieniony w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, to jednak okoliczność ta sama w sobie nie przesądza o konieczności jego przyznania. Adresatem tego typu pomocy mogą być bowiem wyłącznie osoby znajdujące się w trudnych sytuacjach życiowych, w tym także w sytuacjach wynikłych ze zdarzeń losowych, czy klęsk żywiołowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Twierdzenie to wynika wprost z przepisów ustawy o pomocy społecznej o charakterze generalnym, których treść przy rozpatrywaniu tego typu spraw nie może być pominięta. Otóż stosownie do postanowień art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczne jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie natomiast z treścią art. 3 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Nadto po myśli art. 3 ust. 4 wskazanej ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Powyższe regulacje jak wskazano wyżej mające charakter zasad generalnych w połączeniu z treścią art. 40 ustawy o pomocy społecznej wskazują zatem jednoznacznie, iż poniesienie szkody na skutek powodzi stanowi niewątpliwie podstawę dla ubiegania się o świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, jednakże nie przesądza o obowiązku jego przyznania. Nie jest bowiem tak, że świadczenie udzielane na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej przysługuje wszystkim osobom spełniającym wymogi do jego otrzymania w postaci poniesienia szkody materialnej. Świadczenia z pomocy społecznej nie mają bowiem charakteru odszkodowania, nie stanowią rekompensaty za straty poniesione w wyniku klęski żywiołowej. Świadczenia z pomocy społecznej mają jedynie umożliwić poszkodowanym zaspokojenie ich podstawowych potrzeb, których nie mogą zrealizować wskutek szkód powstałych w związku z klęską żywiołową w gospodarstwie domowym. Powyższe jasno wynika ze wskazanej wyżej zasady pomocniczości (subsydiarności) wyrażającej się w tym, iż środki społeczne powinny być uruchamiane tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji we własnym zakresie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pomoc społeczna finansowana jest ze środków publicznych pochodzących od podatników, a zatem obowiązek udzielania świadczeń z pomocy społecznej powinien obejmować nie wszystkich obywateli, a jedynie tych, którzy takiej pomocy rzeczywiście potrzebują (tak: W. Łączkowski, "Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych", RPEiS Nr 1, 2004 r., s. 9). Takie ujęcie roli pomocy społecznej oznacza, że przysługuje ono tym wszystkim, którzy z uwagi na niemożność przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w której się znajdują, przy wykorzystaniu własnych możliwości, zasobów i uprawnień, żyją w warunkach, które nie odpowiadają godności człowieka. To osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna może zostać jej przyznana. Z tych względów nie można zgodzić się ze skarżącym, który utożsamia udzielenie świadczenia z pomocy społecznej z obowiązkiem pełnego pokrycia przez organ poniesionej przez niego z tytułu powodzi szkody. Regulacja prawna związana z udzielaniem pomocy osobom, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej umieszczona została w ustawie o pomocy społecznej, co nie pozwala na interpretowanie poszczególnych, określonych w niej rodzajów form pomocy bez zwrócenia uwagi na zasadnicze cele tego aktu prawnego. Tak więc, mimo, iż stosownie do treści art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy na pokrycie strat związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną może zostać przyznany przez organy pomocy społecznej niezależnie od dochodu, to jednak sytuacja majątkowa wnioskodawcy odgrywa istotne znaczenia dla załatwienia sprawy. Ustalenia związane z sytuacją majątkową i życiową wnioskodawcy pozwalają bowiem sprawdzić, czy jest dopuszczalna interwencja ze strony państwa. W sytuacji, gdy osoba lub rodzina wnioskująca o przyznanie pomocy w formie określonej w art. 40 ustawy o pomocy społecznej posiadałaby możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudności życiowych interwencja taka stanowiłaby o przekroczeniu uprawnień organów pomocy społecznej, a tym samym naruszenie zasady praworządności. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), co w kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawie oznacza, iż był zobligowany do sprawdzenia sytuacji majątkowej skarżącego. Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że po pierwsze skarżący ma możliwość zamieszkiwania w innym niż dotknięte powodzią miejscu. Bezspornym bowiem jest, iż żona skarżącego, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe jest właścicielką mieszkania własnościowego w W. o pow. 96 m2. W mieszkaniu tym skarżący jest zameldowany na pobyt stały, lecz jak wskazał większość czasu spędza w domu w J., na co pozwala mu charakter wykonywanej przez niego pracy (oświadczenie skarżącego z dnia 11 października 2010 r.). Uwzględniając powyższe, słusznie organy uznały, że powstałe w wyniku powodzi straty przy uwzględnieniu sytuacji mieszkaniowej skarżącego, nie powodują konieczności zaspokojenia jego potrzeb bytowych, gdyż potrzeby te skarżący ma zabezpieczone i to w pełnym zakresie. Jak już wskazano pomoc społeczna jest ukierunkowana na udzielanie wsparcia jedynie osobom rzeczywiście go potrzebującym. Nie dopuszcza wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mają możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych we własnym zakresie. W tym kontekście nie mogła, stanowić uzasadnienia dla przyznania wnioskowanej pomocy podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż mieszkanie to stanowi własność żony, z którą jak wynika z akt sprawy od 23 marca 2009 r. ma ustanowioną rozdzielność majątkową. Okoliczność ta nie podważa bowiem zasadniczego ustalenia, że potrzeby mieszkaniowe skarżącego są zaspokojone. Skarżący ma bowiem nieograniczoną możliwość korzystania z tego lokalu, który spełnia warunki dla zaspakajania niezbędnej potrzeby bytowej skarżącego w postaci posiadania miejsca zamieszkania. Wykracza poza zadania pomocy społecznej przeznaczanie świadczeń na rekompensowanie szkód w lokalu (budynku mieszkalnym), którego użytkowanie nie wynika z braku innego lokalu, a jedynie poprawia sytuację bytową strony, która taki inny lokal mieszkalny posiada. W takim przypadku nie chodzi już bowiem o zabezpieczenie podstaw egzystencji, a więc potrzeb mieszkaniowych, które w tym zakresie strona ma zaspokojone. Po drugie istotną kwestią w sprawie jest wysokość dochodów gospodarstwa domowego skarżącego, które wynoszą 20.337,15 zł miesięcznie. W pełni zasadnie zatem uznały organy, iż dochód ten oraz majątek strony w pełni pozwala na przezwyciężania we własnym zakresie problemów związanych z usuwaniem skutków powodzi. Reasumując, w ocenie Sądu, organy administracji dokonały zasadnych i prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie sytuacji finansowej i mieszkaniowej skarżącego i jego rodziny i na ich podstawie wydały słuszne rozstrzygnięcie mieszczące się w granicach uznania administracyjnego. Skarżący wnioskując o przyznanie pomocy ze środków przeznaczonych dla osób i rodzin zobligowany jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, co wydaje się w pełni możliwe, biorąc pod uwagę jego sytuację życiową i finansową. Tym samym organy podejmując kwestionowane rozstrzygnięcia nie dopuściły się naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy o pomocy społecznej, jak również nie naruszyły postanowień Konstytucji RP oraz przepisów k.p.a. Z tych tez względów na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.