II SA/Lu 801/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej także: Dyrektor), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 169 ust. 6 w związku z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.; dalej: u.p.w.k.a.s.), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], ustalającą P. W. (dalej także: skarżący) warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w L.. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor wskazał, że w jego ocenie, przy składaniu skarżącemu propozycji pełnienia służby, były brane pod uwagę ustawowe kryteria wskazane w powołanym przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. Organ podkreślił, że wskazanie skarżącemu miejsca pełnienia służby w Oddziale Celnym Drogowym w D. podyktowane było potrzebą optymalnego wykorzystania posiadanych przez skarżącego kwalifikacji i zdobytego doświadczenia przez niego w czasie dotychczasowej służby, a tym samym służyło zapewnieniu prawidłowej i sprawnej realizacji zadań nałożonych na Oddział Celny Drogowy w D. . W skardze na powyższą decyzję skarżący, wnosząc o uchylenie tej decyzji, zarzucił organowi naruszenie: - art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a., wskutek uchylenia się od obowiązku zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, w tym brak odniesienia się do zarzutów skarżącego dotyczących niezasadności przydzielenia go do pełnienia służby w Oddziale Celnym Drogowym w D. jako jednostki oddalonej znacznie od miejsca zamieszkania, w której realizowane są zadania odmienne rodzajowo od tych z jakimi skarżący miał do czynienia dotychczas; - art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., wskutek nieuwzględnienia w procesie składania propozycji ustawowej posiadanych kwalifikacji skarżącego, jego doświadczenia oraz przebiegu dotychczasowej służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., zgodnie z którym dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W świetle zatem powołanego przepisu, właściwy dyrektor izby administracji skarbowej, składając funkcjonariuszowi propozycję, zobligowany jest do uwzględnienia kryteriów ustawowych, jakimi są: posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, jak również dotychczasowe miejsce zamieszkania. Podkreślenia wymaga przy tym, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Zgodnie bowiem z art. 60 Konstytucji, obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony jest zarazem pogląd, że powołany przepis Konstytucji obejmuje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz – co istotne – również zasady wykonywania tej służby (zob. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt K 51/12). Nie budzi zarazem wątpliwości, że na Rzeczypospolitej Polskiej – Państwie, będącym podmiotem zatrudniającym obywateli do wykonywania jego zadań, spoczywa szczególny obowiązek przestrzegania wszystkich standardów państwa prawa, co winno być podstawową regułą zachowania w relacji pomiędzy Państwem, a obywatelem, który pracuje bądź pełni służbę w administracji państwowej, na każdym etapie kształtowania się tych relacji. Niezbędne jest w szczególności, aby w tych relacjach Państwo respektowało zasadę zaufania osób pełniących służbę do Państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji), jak też zasadę działania organów wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji). Swoboda Państwa w odniesieniu do funkcjonariuszy jest zatem znacznie węższa, a tym samym ochrona stabilności stosunku służbowego osób pełniących służbę publiczną jest silniejsza, niż ma to miejsce w przypadku pracowników zatrudnionych u innych pracodawców. To oznacza, że każda zmiana warunków pełnienia służby winna być podyktowana obiektywnymi przyczynami i zgodna z zasadami prawa, a w sytuacji braku spełnienia tych przesłanek, zmiana warunków pełnienia służby z reguły naruszać będzie wymagania stawiane demokratycznemu państwu prawnemu. W przypadku zatem reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, konieczne jest wykazanie, że organ dokonał oceny dotychczasowej służby funkcjonariusza oraz posiadanych kwalifikacji, a także uwzględnił dotychczasowe miejsce zamieszkania, zaś przedstawiona funkcjonariuszowi propozycja jest wynikiem analizy tych kryteriów w odniesieniu do jego osoby (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 738/17). Podkreślić należy, że zaskarżona decyzja nie zawiera jakichkolwiek danych wskazujących na to, że organ wydając omawiane rozstrzygnięcie zbadał wnikliwie przesłanki określone w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., w tym zwłaszcza wynikający z tego przepisu nakaz uwzględnienia "dotychczasowego miejsca zamieszkania" funkcjonariusza. W uzasadnieniu tej decyzji organ nie podał – w sposób konkretny –przesłanek, jakimi się kierował, a także nie uzasadnił, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., obiektywnych przyczyn, z powodu których przedstawił skarżącemu nowe warunki pełnienia służby. Za taką przyczynę nie można w szczególności uznać stwierdzenia organu co do tego, że "wskazanie w decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017r. miejsca pełnienia służby w Oddziale Celnym Drogowym w D. podyktowane było potrzebą optymalnego wykorzystania posiadanych przez rachm. P. W. kwalifikacji i zdobytego doświadczenia [...], a tym samym zapewnienia prawidłowej i sprawnej realizacji zadań nałożonych na Oddział Celny Drogowy w D. ". Oczywiste jest bowiem, że w świetle powołanego art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. oraz mając na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 in fine k.p.a.), zasadę pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), zasadę informowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.), niewystarczające było odwołanie się – w tym zakresie – do tak ogólnikowo określonych okoliczności. Niewątpliwie bowiem w tej sytuacji organ obowiązany był nie tylko wskazać, że potrzeby służby celno-skarbowej wymagają przeniesienia skarżącego do nowego miejsca pełnienia służby, lecz zarazem organ powinien był skonkretyzować te potrzeby na tyle precyzyjnie, by uniknąć zarzutu arbitralności. Jedynie przykładowo należy wskazać, że Dyrektor mógł wykazać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czego bezsprzecznie nie uczynił, że zachodzą braki w obsadzie stanowisk służbowych w Oddziale Celnym Drogowym w D. , uzasadniające przeniesienie skarżącego funkcjonariusza do służby w tej jednostce. Jednocześnie obowiązkiem organu było wykazać, w sposób niebudzący wątpliwości, czy skarżący funkcjonariusz posiada wymagane kwalifikacje do pełnienia służby w nowym miejscu, a jeśli tak, to należało wskazać precyzyjnie, jakie to kwalifikacje. Nie budzi zarazem wątpliwości, że organ nie odniósł się w żaden sposób do podnoszonej przez skarżącego okoliczności, że Oddział Celny Drogowy w D. , do którego przeniesiono skarżącego, znajduje się w odległości około 140 km od jego miejsca zamieszkania. Uchybienie to jest tym bardziej niezrozumiałe, że powołany przepis art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. nakazuje organowi uwzględnienie z urzędu, przy przedstawianiu propozycji służby funkcjonariuszowi, jego "dotychczasowego miejsca zamieszkania". Nie można zatem uznać za wiarygodne ogólnikowego stwierdzenia, zawartego w uzasadnieniu tej decyzji, że przedstawiając propozycję organ wziął pod uwagę przesłanki określone w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. Ponownie wymaga bowiem podkreślenia, że wbrew podstawowym zasadom postępowania, owe kryteria nie zostały skonkretyzowane w odniesieniu do skarżącego funkcjonariusza. W tej kwestii należy wskazać, że Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 739/17 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zaskarżona decyzja narusza zatem nie tylko powołane przepisy, lecz także art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., nakładające na ten organ obowiązek wnikliwego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a nadto art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji. Niewątpliwie bowiem skarżący, jako funkcjonariusz w służbie państwowej, miał prawo oczekiwać, że przedstawione mu nowe warunki pełnienia służby będą - co do zasady – uwzględniać jego kwalifikacje, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, mając na uwadze także potrzeby służby, czemu organ winien dać wyraz odnosząc się do skonkretyzowanej sytuacji skarżącego. Dopiero w świetle tych przesłanek skarżący mógłby bowiem poddać ocenie rozstrzygnięcie w jego sprawie, w tym możliwe byłoby odniesienie się do tego, czy wystąpiły okoliczności uzasadniające zmianę warunków pełnienia służby. Niestety organ nawet nie podjął próby wykazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zbadał przesłanki określone w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., co przesądza o całkowitej arbitralności zaskarżonej decyzji, która z tej choćby racji podlega uchyleniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organ dokona zatem ponownej, wszechstronnej oceny niniejszej sprawy i w zależności od tej oceny podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Organ winien mieć na uwadze, że – z uwagi na przedmiot sprawy – ciąży na nim obowiązek szczególnej dbałości o dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.