II SA/Lu 804/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę. Urząd Gminy pismem z dnia 23 lutego 2007 roku zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o sprawdzenie legalności usytuowania kiosku wybudowanego w pasie drogi gminnej, z uwagi na brak jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o wyrażeniu zgody na budowę takiego obiektu budowlanego w tym miejscu. Następnie Urząd dostarczył wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi i kolonii T. zatwierdzonego uchwałą Rady Nadzorczej Gminy Nr [...] z dnia [...], z którego wynika, że działka nr 64 była wtedy ulicą lokalną i stanowiła ciąg pieszo-jezdny. Urząd Gminy ponadto wskazał, że pasy terenu rezerwowane pod przyszłą budowę lub modernizację dróg winny być wykorzystane na cele rolnicze lub gospodarcze o tymczasowym charakterze, za zezwoleniem właściwego terenowego oddziału administracji państwowej, po zasięgnięciu opinii zarządu drogi. Wskazał także, że zgodnie ze zmienionym planem zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Gminy z dnia [...], działka nr 64 w T. stanowi pas drogi gminnej. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję, od której odwołał się Wójt Gminy, a która w konsekwencji została uchylona przez organ odwoławczy z uwagi na niewłaściwą podstawę prawną a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nałożył na S. K. obowiązek dostarczenia oceny technicznej wykonanej przez osobę uprawnioną wybudowanego bez pozwolenia na budowę drewnianego kiosku handlowego położonego na działce nr 64 stanowiącej pas drogi gminnej w T. będącej pod zarządem Gminy, w celu doprowadzenia do zgodności z prawem. Organ zakreślił termin wykonania tego obowiązku do dnia 31 sierpnia 2007 roku. Organ administracji przeprowadzając postępowanie w niniejszej sprawie, ustalił, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w latach 1990 – 1991, wynikało to bowiem z pism organu Gminy świadczących o rozpoczęciu w tym kiosku działalności gospodarczej w dniu 20 stycznia 1991 roku. Podczas oględzin przeprowadzonych 14 marca 2007 roku S. K. nie potrafiła okazać pozwolenia na budowę ww. obiektu, oświadczyła jedynie, że na postawienie w takim miejscu kiosku uzyskała ustną zgodę Wójta Gminy . – S. J., a następnie w dniu 11 kwietnia 2007 roku przedstawiła pisemne oświadczenie ówczesnego Wójta, potwierdzające wydanie takiej zgody. Organ administracji przyjął w związku z powyższym, że w okresie budowy kiosku inwestorka posiadała wymaganą zgodę Wójta Gminy i było to zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie budowy. Ponadto po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie dopatrzył się innych istotnych przyczyn dla których budynek ten miałby być rozebrany. Zażalenie od powyższej decyzji złożył Wójt Gminy, wskazując, że zgoda udzielona przez wcześniejszego Wójta Gminy dotyczyła pozwolenia na usytuowanie w tym miejscu tymczasowego kiosku kontenerowego, a nie jak to ma miejsce w niniejszej sprawie budynku o konstrukcji drewnianej na fundamencie betonowym. Podkreśla również, że w latach 90-tych w imieniu gminy do składania oświadczeń woli upoważnieni byli wójt z jednym członkiem zarządu gminy (uchwała Zarządu Gminy z dnia [...], nr [...]), w związku z czym oświadczenie Wójta, o jakim mowa w sprawie jest nieważne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części ustalenia terminu wykonania nałożonego obowiązku i ustalił nowy termin do dnia 30 września 2007 roku, a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ powołał się na art. 81c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zgodnie, z którym organ nadzoru budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego. Zdaniem organu II instancji postępowanie dotychczasowe miało charakter dowodowy i nie kończy postępowania w sprawie. Organ może natomiast w myśl art. 81c ust. 1 i 2 ustawy zobowiązać inwestora do przedłożenia odpowiednich dokumentów. Wybudowany przez S. K. obiekt budowlany nie jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w świetle art. 29 prawa budowlanego. Uzyskana ocena techniczna wykonanych robót budowlanych dopiero pozwoli na wydanie właściwej decyzji zgodnie z przepisami prawa. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył Wójt Gminy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił organom naruszenie przepisów art. 7, art. 75 oraz art. 77 k.p.a., stwierdzając, że ich działania w niniejszej sprawie są niecelowe. Skarżący wskazał na usytuowanie przedmiotowego kiosku w pasie drogi gminnej w odległości 2,5 m od krawędzi jezdni, co jest niezgodne z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz na sąsiadowanie kiosku z działką, na której wybudowano parking dla autobusów dowożących dzieci do szkół, co ogranicza widoczność i powoduje zagrożenie wypadkami. Skarżący uważa, że zalegalizowanie obiektu usankcjonuje stan bezprawia, spowodowany samowolnym wybudowaniem kiosku w miejscu do tego nie przeznaczonym. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazując przy tym, że skarga nie wnosi nowych argumentów, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę, zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi, a co za tym idzie - uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wobec niebudzącego wątpliwości faktu wybudowania kiosku spożywczego o konstrukcji drewnianej na betonowym fundamencie na stałe złączonym z gruntem oraz faktu zrealizowania tej inwestycji w 1990 r., organy zasadnie przyjęły, iż zastosowanie winny znaleźć przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229). Na gruncie tej ustawy ocenione winny być w szczególności, na gruncie art. 103 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118), te przesłanki, które umożliwią zastosowanie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przedmiotem badania zasadniczego pozostaje zatem kwestia znajdowania się inwestycji na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.). Organy administracyjne mają jednak także obowiązek należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przesadzają o tym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, zawierające ogólne zasady postępowania administracyjnego, w ramach których wskazany jest wyraźnie ciążący na organie administracyjnym obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa). Organ ten ma ponadto obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) oraz ocenić na podstawie tego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). W sprawie wywołanej niniejszą skargą dotyczy to także stanu przedmiotowej inwestycji. Organ administracji wydając decyzję winien być w pełni przekonany co do stanu technicznego obiektu, którego ma dotyczyć decyzja. Zwłaszcza, jeżeli decyzja ta może dotyczyć nakazania jego rozbiórki. Niedokonanie tych ustaleń z cała pewnością mogłoby stanowić podstawę zarzutu, iż ustalenie stanu faktycznego nie spełniało wskazanych wyżej wymogów i z tego powodu było wadliwe. Wprawdzie z zarzutów zawartych w skardze wynika, że budynek usytuowany został w stosunku do zewnętrznej krawędzi jezdni niezgodnie z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz że może stwarzać niebezpieczeństwo dla dzieci, dowożonych do szkół przez autobusy zatrzymujące się w zatoce parkingowej wybudowanej obok przedmiotowego kiosku, niemniej nie oznacza to, że powyższe argumenty, które rzecz jasna muszą być poddane analizie na następnym etapie oceny prawnej inwestycji, wykluczają zasadność postanowienia wydanego na gruncie art. 81c ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Organ administracji winien bowiem także rozważyć zastosowanie rozwiązania określonego na gruncie art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Argumenty wskazane w skardze wprawdzie przeczą możliwości dopuszczenia do czasowego wykorzystania przedmiotowego obiektu budowlanego, niemniej aby taką decyzję podjąć, konieczne jest zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych. Chociażby już z tego powodu organ winien być w pełni przekonanym co do stanu obiektu. Organ w zaskarżonym postanowieniu utrzymał w mocy postanowienie w części nakazującej inwestorowi dostarczenie, wykonanej przez osobę uprawnioną, oceny technicznej wybudowanego kiosku. Uchylił natomiast postanowienie w części ustalenia terminu na dzień 31 sierpnia 2007 r., ustalając nowy termin na dzień 30 września 2007 r. Postanowienie wydane na gruncie art. 81c ustawy Prawo budowlane z 1994 r. ma charakter dowodowy. Nie przesądza i nie może przesądzać z góry wyniku postępowania dotyczącego zastosowania art. 37 ustawy z 1974 r. Sformułowanie przepisu art. 81c ust. 2 ustawy z 1994 r. uzależnia stwierdzenie potrzeby wydania postanowienia dotyczącego opracowanie i przedłożenie oceny technicznej od przekonania organu administracji odnośnie do potrzeby takiej oceny technicznej, zawierającego pojawienie się uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Upoważnienie takie jest ponadto elementem szerszej kompetencji organu, określonej w ust. 1 tego przepisu, przedmiotem której jest żądanie od różnych uczestników procesu budowlanego informacji i udostępniania dokumentów związanych z obiektem budowlanym. Określenie terminu wykonania obowiązku określonego w art. 81c ust. 2 ustawy zapobiega nieuzasadnionemu przedłużaniu postępowania, a wskazanie w ustawie sposobu pokrycia kosztów sporządzenia takiej opinii (spoczywających na inwestorze) zapobiega nieuzasadnionemu wykorzystaniu środków społecznych na ten cel. Organ zatem, wykorzystując własną wiedzę na ten temat oraz dotychczasowe ustalenia faktyczne ale także mając na względzie obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych płynący ze wskazanych wcześniej przepisów kpa decyduje w formie postanowienia o nakazie przedłożenia takiej opinii. Postanowienie takie ma zatem wyraźny charakter dowodowy, nie kończy postępowania administracyjnego i nie przesądza kierunku rozstrzygnięcia zasadniczego. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, pozwoli na wydanie właściwej decyzji. W ocenie sądu organ odwoławczy trafnie określił charakter prawny tego postanowienia. Określenie, iż pozwoli ono na wydanie właściwej decyzji należy w ocenie sądu rozumieć jako wydanie decyzji opartej na wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych, pochodzących także z przedmiotowej ekspertyzy. Organ racjonalnie określił także termin jej wykonania, zmieniając wprawdzie datę z 31 sierpnia 2007 r. na 30 września 2007 r., ale biorąc pod uwagę datę wydania decyzji odwoławczej ([...]), zmianę powyższą należy traktować jako urealnienie wykonania obowiązku, który, jak to na rozprawie przez sądem administracyjnym stwierdził przedstawiciel organu, został wykonany. Nie można zatem w ocenie sądu mówić o pojawieniu się w związku z wydaniem zaskarżonego postanowienia cechy przewlekłości postępowania administracyjnego. Stworzone zostały w ten sposób warunki do wydania decyzji na gruncie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W ramach jej wydawania rozpatrzone będą te argumenty, które pojawiły się w skardze na poddane niniejszej kontroli postanowienie, dotyczące zarówno zgody organu gminy na budowę jak i kryteriów art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. ( zgodności z planem, odległości od krawędzi jezdni, niebezpieczeństwa lub pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia). Samo rozpatrzenie uzyska, także poprzez wykonanie obowiązku określonego w zaskarżonym postanowieniu, przymiot oparcia na wszechstronnie ustalonym stanie faktycznym. W tym kontekście dostrzec należy przedwczesne wypowiedzenie się organu I instancji co do wystąpienia przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ odwoławczy w konkluzji uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zauważył samo stwierdzenie, nie wypowiadając się jednak co do jego zasadności lecz ograniczając się do zauważenia braku argumentacji na poparcie tego stanowiska. Brak jednoznacznego stanowiska organu odwoławczego utrudnia odczytanie jego sposobu rozumowania, chociaż sposób sformułowania powyższej obserwacji przez organ odwoławczy (użycie konstrukcji "wprawdzie" ... "lecz") wskazuje na stwierdzenie braku jego znaczenia dla przedmiotu postanowienia. A zatem, nawet jeśli ten fragment uzasadnienia nie spełnia wymogu wewnętrznej spójności oraz jasnego ustosunkowania się do wszystkich kwestii podniesionych w uzasadnieniu postanowienia pierwszoinstancyjnego, to i tak nie można, w ocenie sądu, mówić o takim naruszeniu art. 107 § 3 kpa, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego postanowienia. W świetle argumentacji przedstawionej powyżej, w uwagi na brak naruszenia przepisów wskazanych aktów prawnych przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł stwierdzić jego niezgodności z prawem. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.