II SA/Lu 804/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Magdalena Markowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi S. i Z. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2009 r. odmawiającą S. i Z. R. zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr ewid. 648/2 w P., przy ul. D. 10. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, iż na działce nr 648/2 w P. znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, w którego elewacji południowo-wschodniej na poziomie parteru i piętra wybudowany został taras o wymiarach 1,87 x 6,97 m, usytuowany w odległości 1,63 m od granicy z działką nr ewid. 650. Odległość ściany z oknami balkonowymi tego budynku od granicy z działką nr 650 wynosi 3,44 m. Organ pierwszej instancji ustalił również, że inwestor posiada decyzję z dnia 31 grudnia 1992 r. o pozwoleniu na budowę, która została zmieniona decyzją z dnia 17 maja 1993 r. w ten sposób, że zmieniono projekt techniczny z typowego W-0232 na indywidualny. W trakcie budowy wskazanego budynku inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego w części dotyczącej planu zagospodarowania działki, poprzez przesunięcie usytuowania budynku w stronę granicy z działką nr 650. W 1997 r. inwestor zawiadomił właściwy organ o zakończeniu budowy parteru wymienionego budynku. Organ nie wniósł sprzeciwu. W związku ze stwierdzonym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Puławach ostatecznym postanowieniem z dnia 26 listopada 2008 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i oceny technicznej. Przedłożona przez inwestorów inwentaryzacja potwierdziła ustalenie, że budynek wykonany został niezgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania działki. Z projektu wynika, że odległość ściany z otworami okiennymi i balkonowymi od granicy z działką nr 650 wynosić powinna 4,00 m, a w rzeczywistości wynosi 3,37 m, natomiast odległość ściany od granicy z działką 648/1 powinna wynosić 3,76, a w rzeczywistości wynosi 3,95 m. W tej sytuacji organ pierwszej instancji, ostateczną decyzją z dnia 2 lutego 2009 r., nałożył na S. i Z. R. obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie analizy złożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego organ pierwszej instancji ustalił, że narusza on przepisy techniczno-budowlane, w szczególności § 12 ust. 3 pkt 1 litera "a" dotyczący odległości ścian z otworami okiennymi lub drzwiowymi od granicy działki sąsiedniej. Ponadto organ uznał, że zastosowanie w projekcie budowlanym rozwiązania polegającego na zainstalowaniu w oknach i drzwiach balkonowych znajdujących się w ścianie usytuowanej w odległości 3,37 m od granicy działki kurtyn przeciwpożarowych wymaga ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionej z właściwym Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. W związku z tym organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 22 maja 2009 r. wezwał inwestorów do usunięcia braków projektu budowlanego zamiennego, poprzez wykonanie ekspertyzy technicznej przez właściwą jednostkę badawczo-rozwojową albo rzeczoznawcę budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionej z właściwym Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Wobec nieuzupełnienia w terminie braków organ pierwszej instancji powołaną wyżej decyzją odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr 648/2 w P., przy ul. D. 10. W wyniku rozpatrzenia odwołania S. i Z. R. organ drugiej instancji utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy, podkreślił jednak, że sprawa niniejsza winna być rozpoznana w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę i o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Usytuowanie wolnostojącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego ze ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości od 3,37 do 3,44 m (według inwentaryzacji budynku wykonanej w tej sprawie) od granicy niezabudowanej działki nr 650 narusza § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia. W tych okolicznościach, pomimo powołania przez organ pierwszej instancji niewłaściwych przepisów techniczno-budowlanych, brak było w ocenie organu odwoławczego podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy mogłaby zapaść wyłącznie taka sama decyzja. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli S. i Z. R., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili, iż organy administracji błędnie zastosowały przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki zamiast przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem skarżący przedłożony projekt zamienny spełnia wymogi określone w aktualnie obowiązujących przepisach techniczno-budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W myśl art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, czyli innych niż budowa bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmiana (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy). Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 ustawy). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, iż decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 31 grudnia 1992 r. udzielone zostało skarżącemu Z. R. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego według projektu typowego W – 0232 na działce nr 648, położonej w P., przy ul. D. 10. Z decyzji tej wynika, że południowo-wschodnia ściana tego budynku miała zostać zrealizowana w odległości 4 m od granicy działki, oznaczonej obecnie numerem 650. Takie usytuowanie budynku zostało bowiem przewidziane na planie zagospodarowania działki nr 648, stanowiącym integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę. Poza sporem jest również, że decyzją z dnia 17 maja 1993 r. zmieniono ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę jedynie w zakresie projektu technicznego budynku z typowego na indywidualny. Z prawidłowych ustaleń organów administracji, nie kwestionowanych przez skarżących, wynika również, że w trakcie budowy wskazanego budynku mieszkalnego w sposób istotny odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego w części dotyczącej planu zagospodarowania działki, poprzez zmianę usytuowania budynku, polegającą na przesunięciu jego bryły w kierunku granicy z działką nr 650. Odległość południowo-wschodniej ściany budynku z oknami i drzwiami balkonowymi od granicy z działką nr 650 wynosi bowiem obecnie 3,37 m, zamiast – jak wynika z pozwolenia na budowę – 4,00 m. Nie budzi również wątpliwości, że w 1997 r. inwestor Z. R. zgłosił zakończenie budowy parteru budynku. Do chwili rozstrzygania sprawy przez organ nie zostało natomiast zgłoszone zakończenie całej budowy. Stwierdzone istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, dawało organom nadzoru budowlanego podstawę do wszczęcia postępowania w trybie powołanych wyżej przepisów art. 50 – 51 ustawy, tj. wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót oraz oceny technicznej, stwierdzającej zgodność z przepisami zastosowanych rozwiązań oraz nałożenia - po przedłożeniu inwentaryzacji, która potwierdziła istotne odstępstwa od projektu - obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, mającego na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi. Podkreślenia wymaga, że zarówno postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy, jak i decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy nie zostały przez inwestora zaskarżone. Prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, iż złożony przez skarżących w dniu 21 kwietnia 2009 r. projekt budowlany zamienny narusza przepisy techniczno-budowlane, a zatem brak było podstaw do jego zatwierdzenia. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, projekt ten przewiduje pozostawienie w południowo-wschodniej ścianie budynku, usytuowanej w odległości 3,37 m od granicy działki nr 650, otworów okiennych i drzwi balkonowych, zaopatrzonych w rolety przeciwpożarowe typu MARC K E30 o określonej w projekcie odporności ogniowej (k.115 akt adm. I inst.). Należy podkreślić, iż usytuowanie ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości 3,37 m od granicy sąsiedniej działki narusza zarówno obecnie obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), jak i obowiązujące w dacie wydania pozwolenia na budowę omawianego obiektu i zmiany tego pozwolenia przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Budynki mieszkalne jednorodzinne, rekreacji indywidualnej oraz budynki mieszkalne zagrodowe i gospodarcze, ze ścianami i dachami z przekryciami nierozprzestrzeniającymi ognia, powinny być sytuowane w odległości nie mniejszej od granicy sąsiedniej, niezabudowanej działki, niż jest to określone w § 12 (§ 272 ust. 2). W świetle natomiast § 12 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych (ust. 1). Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m (ust. 2). Również przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) stanowiły, iż należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej: 1) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m, zaś 2) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m. Z przytoczonych unormowań wynika, że przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w dacie projektowania, budowy i użytkowania budynku, o który chodzi w sprawie, jednoznacznie wyłączały i wyłączają możliwość usytuowania ściany budynku mieszkalnego z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki. Zasadnie zatem organy nadzoru budowlanego odmówiły zatwierdzenia przedłożonego przez skarżących projektu budowlanego zamiennego. Projekt zamienny nie przewiduje bowiem usunięcia niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, powstałej na skutek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie może być uznany za zgodny z obowiązującymi przepisami projekt budowlany zamienny, który przewiduje istnienie otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Wprawdzie błędne jest stanowisko organu drugiej instancji, iż zastosowanie w tej sprawie winny mieć przepisy rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r., zamiast aktualnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., lecz jak wskazano wyżej przepisy obu tych rozporządzeń zostały naruszone i nie pozwalają na wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Kwestia zachowania wymogów bezpieczeństwa pożarowego nie może mieć w sprawie niniejszej znaczenia decydującego. O niedopuszczalności zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego przesądza naruszenie wymogów co do odległości ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi zwróconej w stronę granicy z działką sąsiednią, określonych w § 12 rozporządzenia z 2002 r. Zamontowanie w otworach okiennych i drzwiowych rolet przeciwpożarowych, przewidzianych w projekcie zamiennym, stanowi niewątpliwie określone zabezpieczenie przeciwpożarowe, nie prowadzi jednak do likwidacji otworów, a tym samym nie usuwa niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Jak wynika z projektu, rolety te powinny zamykać się na wypadek pożaru, tworząc osłonę przed ogniem i tylko taka funkcja została dla nich w projekcie przewidziana. Nie stanowią one natomiast stałej przesłony wypełniającej wszystkie otwory i uniemożliwiającej ich otwieranie. W tej sytuacji, skoro rolety przeciwpożarowe zamontowane miałyby być na oknach i drzwiach balkonowych, których istnienie w sposób oczywisty narusza przepisy rozporządzenia, zbędne było rozważanie, czy zastosowanie rolet, mających zapobiec rozprzestrzenianiu się ognia spełnia wymogi bezpieczeństwa pożarowego, określone w przepisach § 207 i nast. rozporządzenia. Niezależnie jednak od powyższego stwierdzić należy, że trafny jest wyrażony przez organ pierwszej instancji pogląd, że zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. zastosowanie rozwiązań mających na celu spełnienie wymagań określonych w art. 5 i 6 ustawy w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, nastąpić może jedynie stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej, wykonanej przez właściwą jednostkę badawczo-rozwojową albo rzeczoznawcę budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionej z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Wynika to bowiem wprost z powołanego § 2 ust. 2 rozporządzenia. Omawiana ekspertyza dopuszczona została jednak tylko w przypadku nadbudowy, rozbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku, co w sprawie niniejszej nie zachodzi. Projekt budowlany zamienny nie przewiduje bowiem przebudowy budynku. Skarżący przedstawili projekt budowlany zamienny, który przewiduje niedopuszczalne w świetle warunków technicznych otwory okienne i drzwiowe, nie wskazuje także rozwiązań, popartych wymaganą ekspertyzą, uzgodnioną z właściwymi organami, które pozwoliłyby na uznanie, że wymagania określone w przepisach techniczno-budowlanych zostały spełnione. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w oparciu o przepis art. 51 ust. 4 ustawy. Odmowa zatwierdzenia przedłożonego przez skarżących projektu budowlanego zamiennego nie wyłącza możliwości zalegalizowania istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, jakie miało miejsce w tej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż usunięcie otworów okiennych w ścianie budynku skarżących znajdującej się w odległości 3,37 m od granicy z działką nr 650 pozwoli na spełnienie wymogów określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Usunięcie otworów nie musi przy tym polegać na ich zamurowaniu. W praktyce organów administracji i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest bowiem pogląd, że otwory takie mogą być wypełnione materiałem przepuszczającym światło, spełniającym jednocześnie wymagania w zakresie wytrzymałości i bezpieczeństwa pożarowego. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).