II SA/Lu 804/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca ), Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmian w odpływie wód i zakłócenia stosunków wodnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...]; I. przyznaje [...] M. Sz. od Skarbu Państwa ( Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie ) kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów. nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy ) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia 5 października 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Wójta Gminy A. z dnia 18 sierpnia 2008 r., nr [...], odmawiającej wydania decyzji w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach. Powołaną wyżej decyzją, wydaną po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek M. K., Wójt Gminy A. odmówił wydania decyzji w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie i jej odpływu z działki nr ewid. 850/2, położonej w S., stanowiącej własność E. G. Organ pierwszej instancji stwierdził, iż w wyniku wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 5 sierpnia 2008 r. przez powołaną przez niego komisję, nie stwierdzono zmian w odpływie wód i szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie, to jest na działkę M. K. nr ewid. 846/1. W odwołaniu od tej decyzji M. K. podniosła, że woda z działki E. G. spływa na jej działkę. Zdaniem odwołującej się, droga którą spływają wody opadowe stanowi jej własność gdyż mimo zawarcia aktu ugody rozgraniczenia nieruchomości sąsiad wszedł na jej grunty, a następnie ustawił betonowy płot który powinien rozebrać jako stanowiący samowolę budowlaną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przeprowadzeniu rozprawy z udziałem stron w dniu 21 października 2008 r., decyzją z dnia 29 października 2008 r., nr [..], utrzymało w mocy wyżej wymienioną decyzję Wójta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi M. K., wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r., II SA/Lu 7/09, stwierdził nieważność tej decyzji Kolegium. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że powodem stwierdzenia nieważności było rozpatrzenie odwołania M. K., mimo wniesienia go z uchybieniem terminu. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium dwoma postanowieniami wydanymi w dniu 15 października 2009 r.: odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (nr [...]) oraz stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania (nr [...]). Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2010 r., II SA/Lu 808/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi M. K. na postanowienie Kolegium o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd zobowiązał organ odwoławczy do ponownej oceny zasadności wniosku skarżącej o przywrócenie terminu z uwzględnieniem całości okoliczności faktycznych, jakie zaistniały w sprawie. Sąd podkreślił, iż organ administracji nie rozważył w ogóle faktu, że decyzja organu pierwszej instancji doręczona została skarżącej w dniu 5 września 2008 r. w siedzibie organu wraz z pouczeniem, że od decyzji tej przysługuje odwołanie w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji, podczas gdy nie było jakichkolwiek podstaw do doręczenia decyzji w ten sposób. Zdaniem Sądu, jeśli decyzja ta została doręczona skarżącej w siedzibie organu po dacie odmowy przyjęcia przesyłki, to obowiązkiem organu było pouczenie skarżącej, że termin do wniesienia odwołania liczony jest od daty odmowy przyjęcia pisma, a nie od daty wydania go stronie w siedzibie organu. Skoro organ tego nie uczynił, nie można skarżącej, działającej bez pełnomocnika zarzucić winy w uchybieniu terminu. Skarżąca działała w zaufaniu do organu administracji publicznej, stosując się do pouczenia zawartego w treści decyzji. Uwzględniając stanowisko wyrażone w powyższym wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej postanowieniem z dnia 15 października 2009 r. stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego Kolegium postanowieniem z dnia 16 września 2010 r., nr [...], uchyliło wskazane wyżej postanowienie z dnia 15 października 2009 r. i umorzyło postępowanie w zakresie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Rozpoznając merytorycznie odwołanie M. K. Kolegium stwierdziło, iż decyzja Wójta z dnia 18 sierpnia 2008 r., wydana na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, prawa nie narusza i decyzją z dnia 5 października 2010 r. (zaskarżoną w niniejszej sprawie) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu tej decyzji, iż, jak wynika z załączonej do akt sprawy notatki urzędowej, sporządzonej w dniu 5 sierpnia 2008 r. przez powołaną przez Wójta komisję, wody opadowe z należącej do E. G. działki nr ewid. 850/2, spływają koleinami drogi dojazdowej stanowiącej jej własność do rowu przydrożnego. Nie stwierdzono spływu tych wód na działkę nr 846/1, należącą do M. K.. Komisja nie stwierdziła działania właścicieli działki nr ewid. 850/2 powodującego zmianę stanu wód opadowych na tej działce. W ocenie Kolegium brak takiego działania wyklucza w świetle art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, możliwość wydania przez Wójta, decyzji nakazującej właścicielowi działki nr ewid. 850/2 decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia. Kolegium zwróciło również uwagę, iż w świetle wyjaśnień złożonych na rozprawie, treści odwołania, skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pism M. K. z dnia 17 września 2010 r., a także aktu ugody o rozgraniczeniu wyżej wymienionych działek wynika, że istotą sprawy jest spór graniczny. M. K. kwestionuje prawidłowość rozgraniczenia i domaga się usunięcia ogrodzenia między działkami podnosząc, że zostało ono wybudowane bez pozwolenia na budowę. W pismach z dnia 17 września 2010 r. M. K. twierdzi, że E. G. postawiła płot w jej działce i żąda rozbiórki płotu, przepustu i części bramy. Opisuje również inne nieporozumienia z sąsiadami. Zarzuty te, jako wykraczające poza zakres postępowania w sprawie zmiany stanu wód na gruncie, nie mogą być badane przez Kolegium, które nie jest organem właściwym w sprawach budowlanych ani uprawnionym do wzruszenia ugody o rozgraniczeniu nieruchomości. Organ drugiej instancji dał wiarę wyjaśnieniom złożonym na rozprawie w dniu 21 października 2008 r. przez drugą stronę konfliktu i ustaleniom zawartym w notatce służbowej sporządzonej przez komisję. Ponieważ w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji oraz postępowania odwoławczego nie stwierdzono żadnych działań E. G. i poprzedniego właściciela działki nr 850/2 kierujących wody opadowe na działkę M. K., Kolegium nie znalazło żadnych podstaw do uwzględnienia żądań M. K. Postępowanie w sprawie naruszenia naturalnego spływu wód opadowych – w ocenie Kolegium – nie może służyć rozstrzyganiu sporów powstałych na innym tle. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła M. K., wyrażając niezadowolenie z treści zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła organom administracji "fałszowanie" postępowania i podkreśliła, że wskutek wybudowania na należącej do niej działce przez J. L. i E. G. betonowego ogrodzenia, działka ta jest zalewana przez wody opadowe. Zdaniem skarżącej stanowisko komisji powołanej przez Wójta nie obrazuje rzeczywistego stanu sprawy, gdyż opady deszczu poprzedzające oględziny działki przez komisję były niewielkie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o nakazanie rozbiórki zrealizowanych na jej działce przez sąsiadów płotu, przepustu i części bramy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a.". Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły należycie wszystkich okoliczności i nie ustaliły stanu faktycznego w sprawie zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy właścicielowi gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie można: - zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich ani - odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu, w myśl ustępu 2 tego artykułu, ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3). Powołany przepis zawiera zakazy skierowane do właściciela nieruchomości, dotyczące zmian stanu wody na gruncie i odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1), określa jego obowiązki w przypadku spowodowania zmian stanu wody (ust. 2) oraz upoważnia wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w przypadku, gdy spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie (ust. 3). W rozpoznawanej sprawie skarżąca wskazywała na zalewanie jej działki nr ewid. 846/1 w S., gmina A., wskutek działań uczestniczki postępowania E. G., będącej właścicielką sąsiedniej działki nr ewid. 850 oraz jej ojca – J. L. Skarżąca zarzucała, że wskutek wybudowania przez te osoby betonowego ogrodzenia, jej działka jest zalewana przez wody opadowe. Z treści przepisu art. 29 ust. 3 ustawy wynika, że przesłankami wydania nakazów w tym trybie jest ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Wydanie tej decyzji wymaga więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Sam fakt dokonania określonej zmiany nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3. Konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie. Obowiązkiem organów administracji orzekających w niniejszej sprawie było zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki z art. 29 ust. 3, a mianowicie, czy właścicielka działki nr ewid. 850 dokonała zmian na swoim gruncie, a jeśli tak to również do stwierdzenia, czy wykonane przez uczestniczkę prace doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiana ta wyrządza szkody gruntom sąsiednim, w szczególności gruntom skarżącej (działce nr ewid. 846/2). Okoliczności tej organy administracji nie wyjaśniły jednak zgodnie z przedstawionym wyżej zasadami postępowania. Odmawiając wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy organy administracji oparły się na ustaleniach się oględzin, nazwanych "wizją", które zostały przeprowadzone w dniu 5 sierpnia 2008 r. przez komisję powołaną przez Wójta Gminy A.. Należy podkreślić, iż dowód ten nie był wystarczający do wyjaśnienia, czy w sprawie doszło do zmiany stanu wód na gruncie. Bez wiadomości specjalnych nie sposób było bowiem ocenić, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych. Wiadomości specjalne są konieczne w tych sprawach, w których pojawia się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, a którego zakres przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 338). Przekracza wiedzę ogólną i wymaga fachowej wiedzy oraz specjalistycznych wyliczeń zarówno ustalenie, czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie, jak i czy wskazana zmiana została wywołana działaniem właściciela (właścicieli) gruntu. Fachowej wiedzy wymaga również stwierdzenie, czy dokonana zmiana stanu wód na gruncie spowodowała szkody oraz ustalenie sposobu zapobiegania szkodom, to jest określenie odpowiednich urządzeń, do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy. Nie ulega wątpliwości, iż ani Wójt Gminy A., ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. nie posiadają wiadomości specjalnych, pozwalających na ocenę, czy określona zmiana na gruncie powoduje jednocześnie zmianę stanu wód. Obowiązkiem organów było zatem dopuszczenie w tym zakresie dowodu z opinii biegłego lub biegłych, stosownie do przepisu art. 84 § 1 k.p.a. W tej sytuacji organy wadliwie uznały, że sprawa została należycie wyjaśniona i ustalony został stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością (art. 7 k.p.a.). Mimo istniejących wątpliwości i braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy nie uzupełnił postępowania dowodowego w sposób umożliwiający prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Organ ten przeprowadził wprawdzie rozprawę z udziałem stron w dniu 21 października 2008 r., jednak – jak wskazano wyżej – nie jest to dowód wystarczający dla oceny, czy doszło do zmiany stanu wód w rozumieniu przepisu art. 29 ustawy. Brak było w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja zapadła zatem także z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazane naruszenie zasad postępowania dowodowego mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji w oparciu o niepełny i nie oceniony należycie materiał dowodowy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał organom administracji podstaw do jednoznacznego ustalenia, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w przepisie art. 29 ust. 3 ustawy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 p.p.s.a. także decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji uwzględnią przedstawione wyżej uwagi. W szczególności organy te wezmą pod uwagę, iż ocena, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie, wymaga wiadomości specjalnych. W związku z uchyleniem decyzji wydanych przez organy administracji obu instancji, nie jest konieczne szczegółowe odniesienie się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. Podkreślić jednak należy, że postępowanie prowadzone w trybie przepisu art. 29 ustawy dotyczy tylko i wyłącznie zmian stanu wody na gruncie, szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie. Postępowanie to nie dotyczy robót budowlanych, objętych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy, Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).