II SA/Lu 806/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi T. G. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], położonej w H.; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części wskazanej w punkcie I; III. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącego T. G. kwotę 300 ( trzysta) złotych tytułem kosztów postępowania. W dniu 28 lutego 2006 r. Rada Miasta uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta H. osiedle "[...]" (uchwała nr XLIV/433/06, Dz.Urz. Woj. Lubelskiego Nr 81, poz. 1498). Z ustaleniami planu nie zgodził się T.G., który w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zarzucił, że w treści tej uchwały organ nie zamieścił jego uwag do projektu planu oraz zarządzenia Burmistrza Miasta o nieuwzględnieniu tych uwag wraz z jego uzasadnieniem. Wskazał on również, iż w toku postępowania złożył uwagi do projektu planu miejscowego, wnosząc o uwzględnienie w opracowywanym planie zamiaru inwestycyjnego, obejmującego realizację stacji tankowania gazem płynnym na stanowiącej jego własność działce o nr ewid. 658/21, położonej w H., przy ul. P. W ocenie T. G. ustosunkowanie się Burmistrza Miasta do jego uwag zarządzeniem o ich nieuwzględnieniu nie zwalnia organu administracji od umieszczenia tego stanowisko wraz z jego uzasadnieniem oraz uwag zgłoszonych do projektu planu w treści uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego. W skardze do Sądu T.G.., domagając się stwierdzenia nieważności uchwały, powtórzył zarzut, że uchwalony plan rażąco narusza przepisy prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 2 i art. 20 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 12 i 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), z powodu niewłaściwego rozpoznania przez Radę Miasta jego uwag złożonych do projektu planu miejscowego, a także nie umieszczenia tych uwag oraz uzasadnienia do ich nieuwzględnienia w treści zaskarżonej uchwały. Skarżący zarzucił również organowi, iż nie otrzymał dotychczas żadnego rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia jego uwag do projektu planu, które zawierałoby uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o terminie i sposobie zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia. Rada Miasta nie zapewniła mu zatem w ramach postępowania prowadzonego w rozpoznawanej sprawie możliwości obrony własnego interesu prawnego, naruszając w ten sposób konstytucyjną zasadę wolności obywatelskiej oraz ochrony właścicielskiej. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, wskazując, że procedura opracowania planu przeprowadzona została zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokumenty dotyczące uwag do projektu uchwały oraz wykaz nieuwzględnionych uwag były rozpatrywane podczas sesji z dnia 28 lutego 2006 r. przez radnych, którzy szczegółowo zapoznali się z nimi. Organ wskazał także, iż dokumenty te oraz wykaz nieuwzględnionych uwag do projektu planu miejscowego są wprawdzie pochodną ustaleń planu miejscowego, jednakże nie zostały zamieszczone w samej uchwale, gdyż nie można je uznać za akty normatywne. W związku z tym stanowią one załącznik do uchwały w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona uchwała, w części dotyczącej nieruchomości skarżącego położonej przy ulicy P., podjęta została z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl przepisu art. 20 ust. 1 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Przepis art. 20 ust. 1 zdanie pierwsze nie wskazuje, w jakiej formie nastąpić powinno rozstrzygnięcie w sprawie uwag do projektu planu. W literaturze podkreśla się, że rozstrzygnięcie to ma charakter merytoryczny, rada nie może więc ograniczyć się do rozważenia "listy uwag" nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt planu, ale musi zapoznać się z treścią każdej uwagi, by móc ocenić ich zasadność (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz." pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, s. 190). Zwraca się również uwagę, że mimo sformułowania przepisu, nakazującego uchwalenie planu z "jednoczesnym rozstrzygnięciem" o sposobie rozpatrzenia uwag, nie jest jednak możliwe jednoczesne głosowanie nad uwagami do projektu planu i nad samym planem. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie. Rada powinna zatem przeprowadzić najpierw głosowanie nad uwagami, a dopiero potem, jeżeli żadna z uwag nie zostanie uwzględniona, może przystąpić do głosowania nad projektem planu (por. Zdzisław Kostka i Jacek Hyla: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz i przepisy wykonawcze", Wydawnictwo ODDK, Gdańsk 2004, s. 56 oraz "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, s. 190). Charakter uwag, będących w istocie proponowanymi przez zainteresowanych poprawkami do planu, powoduje, że powinny być one głosowane w określonej kolejności: jako pierwsze głosowane być powinny uwagi najdalej idące (przykładowo zawierające wniosek o odrzucenie projektu planu w całości), a w dalszej kolejności uwagi do poszczególnych ustaleń. Dopiero po odrzuceniu (nieuwzględnieniu) wszystkich przegłosowanych indywidualnie uwag pod głosowanie poddany może być projekt planu w brzmieniu zaproponowanym przez organ wykonawczy. Taki sposób głosowania pozwala na stworzenie listy uwag uwzględnionych i listy uwag nie uwzględnionych. W ten sposób uchwała zawierająca rozstrzygnięcie w sprawie uwag będzie mogła stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu (art. 20 ust. 1 zdanie drugie). Prawidłowe wykonanie przez radę gminy czynności z art. 20 ust. 1 ustawy jest niezmiernie istotne, ponieważ popełnienie błędu na tym etapie procedury planistycznej spowodować może nieważność uchwały w sprawie planu (art. 28 ustawy). W rozpoznawanej sprawie Rada Miasta nie rozpoznała uwag skarżącego w przedstawiony wyżej sposób, naruszając tym samym istotnie przepis art. 20 ust. 1 ustawy. Jak wynika z protokołu obrad XLIV sesji Rady Miasta, odbytej w dniu 28 lutego 2006 r., w punkcie 12 porządku dziennego posiedzenia rozpatrywana była sprawa określona jako: "Rozpatrzenie projektu uchwały Rady Miejskiej w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta H. osiedle "[...]" wraz z wykazem nieuwzględnionych uwag" (k. 480 - 484 akt administracyjnych). Obrady w tej części składały się z trzech etapów: 1) wystąpienia burmistrza miasta, obejmującego przedstawienie projektu uchwały w sprawie planu miejscowego oraz wykazu nieuwzględnionych przez burmistrza uwag wraz z ich uzasadnieniem (podpunkt "a" porządku), 2) dyskusji (podpunkt "b") i 3) podjęcia uchwały (podpunkt "c"). Z protokołu obrad wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wprawdzie wszystkie uwagi zostały Radzie przedstawione, nie zostały one jednak przez Radę prawidłowo rozpatrzone. Rada nie przeprowadziła mianowicie ani indywidualnego głosowania nad każdą z uwag, ani głosowania nad uwagami przed podjęciem uchwały w sprawie planu. Jak wynika z protokołu, po zamknięciu dyskusji pod głosowanie poddany został projekt uchwały w sprawie planu w wersji przedstawionej przez burmistrza miasta "wraz z wykazem nieuwzględnionych uwag" (k. 481 akt administracyjnych). Odbyło się jedno głosowanie, którego wynik przedstawiony został w protokole ten sposób, że wskazano liczbę głosów "za podjęciem uchwały", liczbę głosów "przeciwko" i liczbę osób wstrzymujących się. Oznacza to, że Rada podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia planu, mimo iż w momencie głosowania nad projektem uchwały w sprawie planu nie był znany wynik głosowania nad uwagami. Co więcej, taki sposób głosowania (poddanie pod jedno głosowanie uchwały wraz z wykazem nieuwzględnionych uwag) sugerowało konieczność odrzucenia wszystkich uwag, tylko bowiem w takim przypadku możliwe było przegłosowanie projektu planu w wersji przedstawionej przez burmistrza. Jeszcze zatem przed dokonaniem formalnego aktu głosowania przesądzono, że uwaga zgłoszona przez skarżącego nie może być uwzględniona. Skarżący pozbawiony został tym samym ustawowego prawa do prawidłowego i rzetelnego rozpatrzenia jego uwag przez radę gminy. Narusza to sposób istotny przepis art. 20 ust. 1 ustawy. W myśl przepisu art. 28 ust. 1 ustawy naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Nie ulega wątpliwości, że przedstawione wyżej nieprawidłowości, jakie miały miejsce przy rozpoznawaniu przez Radę Miasta uwag skarżącego powodują nieważność uchwały w sprawie planu w części dotyczącej nieruchomości skarżącego. Podjęcie uchwały w sprawie planu, mimo braku uprzedniego rozstrzygnięcia o uwagach, zgłoszonych przez skarżącego do projektu planu stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Tryb wnoszenia i rozpatrywania uwag jest istotnym elementem procedury planistycznej. Ustawa gwarantuje każdemu nie tylko prawo wniesienia uwag do planu (art. 18 ust. 1 ustawy), ale też prawo do ich prawidłowego rozpatrzenia przez organ wykonawczy gminy (art. 17 pkt 12 ustawy) oraz organ stanowiący gminy (art. 20 ust. 1). Plan, ustalając przeznaczenie terenów, kształtuje bowiem sposób wykonywania prawa własności i przesądza o ograniczeniach tego prawa. Obowiązek zachowania trybu rozpatrzenia uwag i uchwalania planu ma na celu ochronę praw podmiotów dotkniętych ustaleniami planu. Należy ponadto zauważyć, że przepisy ustawy nie przewidują możliwości zaskarżania do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta) o nieuwzględnieniu uwag, ani odrębnego zaskarżania uchwał rady w sprawie sposobu rozstrzygnięcia o uwagach. Tym bardziej więc istotne jest przeanalizowanie przez radę wszystkich uwag, które nie zostały uwzględnione przez organ wykonawczy i rozstrzygnięcie w drodze prawidłowo przeprowadzonego głosowania o każdej ze zgłoszonych uwag. Plan jest aktem prawa miejscowego, podlegającym ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa (art. 29 ust. 1 ustawy w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.). Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi załącznik do uchwały w sprawie planu (art. 20 ust. 1 zdanie drugie). Rozstrzygnięcie to nie jest aktem normatywnym. Rada ma jednak obowiązek wskazania w uchwale załącznika zawierającego rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag oraz obowiązek sporządzenia załącznika i dołączenia go do uchwały. Uchwała podlega bowiem ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wraz z załącznikami. Ocena legalności uchwały w sprawie planu obejmuje również ocenę załączników do uchwały. Zaskarżona uchwała ogłoszona została w dniu 10 maja 2006 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego Nr 81, poz. 1498. Z treści uchwały wynika, że nie zawiera ona złącznika o sposobie rozpatrzenia uwag (por. § 1 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 uchwały, które wymieniają załączniki do uchwały). Wśród opublikowanych załączników nie ma załącznika o sposobie rozpatrzenia uwag. Nie został więc zachowany wymóg prawidłowego ogłoszenia zaskarżonej uchwały. Niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy rada uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W protokole obrad Rady Miasta brak jakichkolwiek adnotacji wskazujących na to, że stwierdzenie zgodności planu ze studium było przedmiotem odrębnego głosowania. Natomiast w poddanym pod głosowanie projekcie uchwały wskazano w § 3, że ilekroć w uchwale jest mowa o studium należy przez to rozumieć "zgodność z ustaleniami studium". Nie wyczerpuje to jednak obowiązku podjęcia uchwały w sprawie planu po stwierdzeniu zgodności projektu planu z ustaleniami studium w rozumieniu przepisu art. 20 ust. 1 ustawy. Z tych wszystkich względów i na podstawie przepisu art. 147 § 1 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 powołanej ustawy.