II SA/Lu 806/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r, znak: [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30 maja 2016 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. K. (dalej także: "skarżąca"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. L. (dalej także: "organ pierwszej instancji") z dnia 25 stycznia 2016 r., znak: [...], nakazującej skarżącej rozbiórkę wybudowanego ogrodzenia o długości 30,30 m na działkach nr ewid[...], położonych w [...], od strony drogi gminnej, zlokalizowanej na działce nr ewid.[...] W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy. G. W. (dalej: "Gmina"), wnioskiem z dnia 17 lipca 2015 r. wystąpiła do organu pierwszej instancji o kontrolę ogrodzenia działek nr ewid.[...], zrealizowanego od strony drogi, znajdującej się na działce nr ewid.[...] położonej w [...], niezgodnie ze zgłoszeniem dokonanym Staroście O.. Organ pierwszej instancji w dniu 2 września 2015 r. przeprowadził oględziny, stwierdzając, że omawiane ogrodzenie o długości 30,30 m, wykonane zostało z siatki stalowej o wysokości 1,5 m, umocowanej do siedmiu słupów wkopanych w grunt. Dwa skrajne słupy ogrodzenia zostały wykonane z betonu, natomiast pięć słupów środkowych zostało wykonanych z drewna. Ustalono, że ogrodzenie zrealizowane zostało na podstawie dokonanego przez skarżącą w dniu 1 czerwca 2015 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowalnych, polegających na budowie ogrodzenia na działkach nr ewid.[...] położonych w [...], od strony drogi gminnej, na długości 30 m. Roboty miały polegać na wymianie spróchniałych i połamanych słupków o wysokości 1,5 m wkopanych w ziemię, w ogrodzeniu polnym sadu jabłoniowego. Lokalizacja przedmiotowego ogrodzenia została uzgodniona w Gminie na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego G. W., w odległości 1,00 m od granicy działki. Według wskazań biorącej udział w oględzinach przedstawicielki Gminy, przedmiotowe ogrodzenie wykonane zostało w odległości 0,5 m od granicy z działką nr ewid.[...], stanowiącą drogę. Przedstawicielka Gminy oświadczyła również, że wcześniej ogrodzenie było wykonane w granicy pomiędzy działkami, co zostało stwierdzone w dniu 20 maja 2015 r. Mając na uwadze treść pism Urzędu Gminy kierowanych do skarżącej, zobowiązujących ją do przesunięcia ogrodzenia o 1,0 m od granicy działek, w dniu 18 czerwca 2015 r. stwierdzono, że ogrodzenie zostało przesunięte o 0,5 m. Pismem z dnia 14 października 2015 r. organ pierwszej instancji wezwał skarżącą do przedstawienia inwentaryzacji powykonawczej zrealizowanego ogrodzenia, z uwagi na brak możliwości ustalenia w terenie przebiegu granicy pomiędzy działką nr ewid.[...] (droga) i działkami skarżącej nr ewid.[...]. W dniu 12 stycznia 2016 r. skarżąca, zamiast żądanej przez organ inwentaryzacji złożyła nieoficjalny pomiar poglądowy drogi w terenie, dokonany przez geodetę. Wskazała również, że geodeta, po analizie istniejącej dokumentacji oraz wizji lokalnej drogi, wykluczył możliwość dokonania dokładnych pomiarów, bez poniesienia z tego tytułu znacznych nakładów finansowych przez skarżącą. Według skarżącej, droga na całej długości nie ma uregulowanej prostej linii przebiegu, zaś w celu uzyskania miarodajnych wyników, niezbędnym byłoby dokonanie pomiaru i wyrysowanie wszystkich działek okalających drogę. Decyzją z dnia 25 stycznia 2016 r., znak: [...], organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego, nakazał skarżącej rozbiórkę omawianego ogrodzenia. Zdaniem organu, przedłożony przez skarżącą nieoficjalny pomiar poglądowy drogi w terenie, wskazuje, iż ogrodzenie znajduje się w odległości jednego metra od drogi ujeżdżonej w terenie, a nie od granicy pomiędzy działką nr ewid.[...] a działkami nr ewid.[...] położonymi w [...]. Według tego pomiaru, ogrodzenie usytuowane jest bezpośrednio przy granicy pomiędzy tymi działkami. To oznacza, że opisany obiekt został wykonany niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z tym planem, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 30 grudnia 2002 r. [...] minimalna odległość ogrodzeń przy ogólnodostępnych drogach niepublicznych – pozostałych drogach wewnętrznych wynosi 1 m od granicy ewidencyjnej drogi (rozdział V art. 13 ust. 2). W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że wspomniane ogrodzenie sadu jabłoniowego zostało wybudowane około trzydzieści lat temu, a nie w 2015 r., jak wskazał organ pierwszej instancji. Natomiast na przełomie kwietnia i maja 2015 r. skarżąca podjęła decyzję o dokonaniu remontu przedmiotowego ogrodzenia poprzez wymianę pięciu słupów, przy pozostawieniu starej stalowej siatki. Naprawa została dokonana bez zgłoszenia tego faktu w starostwie powiatowym, ponieważ już wtedy skarżąca posiadała wiedzę o uchwaleniu w dniu 15 stycznia 2015 r. (ustawa z dnia 20 lutego 2015 r.) nowelizacji ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., znoszącej obowiązek zgłaszania budowy ogrodzeń, których wysokość nie przekracza 2,20 m. Skarżąca wyjaśniła, że w trakcie spotkania, jakie miało miejsce po wykonaniu opisanych robót, przedstawicielka Gminy stwierdziła, że wskutek samowolnego remontu płotu (bez wcześniejszego zgłoszenia), zostały naruszone przepisy Prawa budowlanego. W następstwie tego, skarżąca jako właścicielka omawianych działek nr ewid.[...] [...], zgłosiła na zasadzie "post factum" Staroście O. zamiar wykonania robót budowalnych polegających na budowie opisanego ogrodzenia. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, stwierdzenie przez organ pierwszej instancji, że ogrodzenie zrealizowane zostało na podstawie zgłoszenia z dnia 1 czerwca 2015 r. jest nieuprawnione. Skarżąca zarzuciła również, że niezasadnie odniósł się organ pierwszej instancji do ustaleń ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczących minimalnej odległości ogrodzeń od dróg, albowiem istnieją zasadnicze wątpliwości, co do tego, czy działka nr ewid.[...] rzeczywiście stanowi drogę, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.). Zdaniem skarżącej, obarczenie ją obowiązkiem wytyczenia drogi na działce nr ewid.[...], stanowiącej własność Gminy, poprzez przeprowadzenie inwentaryzacji powykonawczej remontowanego ogrodzenia, jest nieuzasadnione. Po rozpatrzeniu tego odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego opisaną na wstępie decyzją z dnia 30 maja 2016 r. utrzymał w mocy omawianą decyzję organu pierwszej instancji, podzielając w całości stanowisko w niej wyrażone. Zdaniem WINB, z akt sprawy wynika bezspornie, że opisane wyżej ogrodzenie zostało przesunięte o 0,5 m, co oznacza, że wykonane przez skarżącą roboty budowlane nie stanowiły remontu, lecz budowę nowego ogrodzenia. Fakt wykonania nowego ogrodzenia został potwierdzony w czasie oględzin przeprowadzonych przez pracowników organu pierwszej instancji w dniu 2 września 2015 r. Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy, budowa ogrodzenia narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem zachodzi przesłanka, o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowalnego (roboty zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach). W omawianej sprawie brak jest zatem możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w inny sposób niż rozbiórka wybudowanego obiektu. Dlatego też – w ocenie WINB – zasadnie organ pierwszej instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowalnego, nakazał rozbiórkę tego ogrodzenia. W skardze do Sądu na powyższą decyzję organu odwoławczego skarżąca zarzuciła organom naruszenie: - art. art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe ustalenie istotnych okoliczności stanu faktycznego w sprawie oraz wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji; - art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wydanej z naruszeniem prawa decyzji organu pierwszej instancji; - § 4 tiret 13 i 14 w zw. z § 12 pkt V ust. 5 i 13-15 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie tych przepisów, podczas gdy z planu tego nie wynika, aby na działce nr [...] usytuowana była jakakolwiek droga; - art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, że zmiana posadowienia części istniejącego płotu w połączeniu z wymianą zużytych palików stanowi budowę nowego ogrodzenia; - art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę w sytuacji, w której nie została spełniona przesłana do wydania tej decyzji, to jest naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Skarga została uwzględniona także z innych przyczyn niż w niej podniesione, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakazującą – w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane - skarżącej rozbiórkę ogrodzenia o długości 30,30 m na działkach nr ewid.[...] i 350, położonych w [...], od strony drogi gminnej, zlokalizowanej na działce nr ewid.[...], z uwagi na wybudowanie tego ogrodzenia w sposób naruszający zapisy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 30 grudnia 2002 r. [...].; dalej także: "plan miejscowy"). Wymaga podkreślenia, że rozpoznając niniejszą sprawę organy nadzoru budowlanego nie ustaliły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego w sprawie i nie oceniły należycie zgormadzonego materiału dowodowego, naruszając tym samym reguły wynikające z przepisów art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., a organ odwoławczy również z uchybieniem art. art. 15 i 136 K.p.a. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w toku postępowania organy administracji obu instancji stwierdziły, że brak jest możliwości ustalenia rzeczywistego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] a działką nr [...], na której – zdaniem organów – jest zlokalizowana droga. Trafnie zarzuca przy tym skarżąca, że ustalenie miejsca przebiegu granicy przyjęto arbitralnie, jako jedyną podstawę wskazując wskazania pracownika Urzędu G. W. –[...], niepoparte żadnymi pomiarami, mapami czy rysunkami poglądowymi. Ponadto nie budzi wątpliwości, że osoba ta, która nie posiada stosownej wiedzy w zakresie geodezji, która umożliwiłaby sporządzenie podczas oględzin z dnia 2 września 2015 r., stosownej dokumentacji wskazującej przebieg granicy. Organ pierwszej instancji próbował natomiast przerzucić obowiązek ustalenia przebiegu granic, a w konsekwencji prawidłowej lokalizacji ogrodzenia, na skarżącą, naruszając tym samym zasady postępowania wynikające z przepisów art. art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. Podkreślić również trzeba, że budzi wątpliwości ustalona przez organy orzekające w sprawie kwalifikacja "drogi" przebiegającej na działce nr ewid.[...] Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pierwszej instancji, jak wynika z treści protokołu oględzin z dnia 2 września 2015 r., uznał, że na opisanej działce znajduje się "droga gminna" (k. 21 akt adm. I inst.). Taką kwalifikację opisanej "drogi" przyjmował ten organ konsekwentnie również w : zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 27 lipca 2016 r., znak: [...], wezwaniu z dnia 9 września 2015 r., znak jw., zawiadomieniu z dnia 14 października 2015 r., znak jw., wezwaniu z dnia 14 października 2015 r., znak jw., piśmie z dnia 9 września 2015 r., znak jw., zawiadomieniu z dnia 13 stycznia 2016 r., znak jw., decyzji PINB z dnia 25 stycznia 2016 r., znak jw. oraz piśmie z dnia 9 lutego 2016 r., znak jw. Z akt tych wynika również, że organ odwoławczy pismem z dnia 11 marca 2016 r., znak: [...], zwrócił się do Wójta [...] o udzielenie informacji o statusie drogi zlokalizowanej na działce nr [...], a w przypadku zakwalifikowania drogi jako gminnej, podanie numeru uchwały Rady Gminy, na podstawie której dokonano takiego zaliczenia. Pismem z dnia 21 kwietnia 2016 r., znak: [...], Wójt Gminy J. poinformował WINB, że droga stanowi "ogólnodostępną drogę niepubliczną". Wójt [...], co istotne, nie podał jednak jakiejkolwiek podstawy prawnej, uzasadniającej dokonania takiej klasyfikacji wspomnianej "drogi". W treści zaskarżonej decyzji organ odwoławczy – w odniesieniu do wspomnianej drogi – posługiwał się zarówno określeniem "droga gminna" (zob. sentencję oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji - s. 1 i 2), jak i określeniem "ogólnodostępna droga niepubliczna" (zob. uzasadnienie zaskarżonej decyzji - s. 4 i 5). Wskazać należy również, co jest okolicznością bezsporną w sprawie, że skarżąca pismem z dnia 8 lutego 2016 r. zwróciła się do Urzędu Gminy w J. nad W. o udzielenie informacji dotyczącej kategorii drogi przebiegającej na działce nr [...]. W odpowiedzi Wójt [...] pismem z dnia 17 lutego 2016 r., znak: [...], poinformował stronę, że droga zlokalizowana na działce nr [...] jest "droga wewnętrzną stanowiącą dojazd do pól". Mając powyższe na względzie, nie można uznać, że powyższa kwestia została wyjaśniona należycie przez organy administracji, pomimo że ma ona istotne znaczenie dla sprawy. Zgodnie bowiem z § 4 tiret 14 w zw. z §12 pkt V ust. 5 pkt 1 i 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, droga wewnętrzna i droga stanowiąca dojazd do gruntów rolnych (do pól) są sklasyfikowane odrębnie i zawsze wyodrębnione ewidencyjnie. W ocenie Sądu, wobec braku wskazania przez Wójta [...] ewidencyjnej klasyfikacji drogi, co najmniej przedwczesne jest uznanie opisanej działki nr [...] za drogę wewnętrzną. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że jak wskazała skarżąca, a czego nie kwestionowały organy, omawiana "droga" nie ma uregulowanej prostej linii przebiegu. Organ pierwszej instancji przyznał nadto, co potwierdza dokumentacja fotograficzna dołączona do akt sprawy, że sporna "droga" w istocie stanowi nieutwardzoną drogę polną, "ujeżdżoną w terenie". Okoliczności tej nie kwestionował również organ odwoławczy. Z powyższego wynika zatem, że organy obu instancji nie wyjaśniły należycie zakresu robót budowlanych wykonanych przez skarżącą. Wskutek tego, naruszono nie tylko wspomniane przepisy postępowania administracyjnego, lecz również przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji przedwczesnym było bowiem stwierdzenie, że będące przedmiotem postępowania ogrodzenie wykonane zostało z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J.. Mając na uwadze wskazane wyżej uchybienia oraz działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Wobec uchylenia decyzji organów obu instancji z powyższych powodów przedwczesnym było odnoszenie się do pozostałych zarzutów strony skarżącej. W tym miejscu należy jedynie wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącej, "relokacja części istniejącego ogrodzenia o 0,50 m wewnątrz powierzchni działek skarżącej", nie może być uznana za remont istniejącego ogrodzenia, lecz za budowę – w części – nowego ogrodzenia, zgodnie z art. 3 pkt 6 i 8 ustawy Prawo budowlane. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Obowiązkiem organów będzie przede wszystkim wnikliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przebiegu granicy pomiędzy działkami nr ewid.[...] i nr ewid.[...] a działką nr ewid.[...], co umożliwiłoby ostateczne przesądzenie kwestii prawidłowego usytuowania ogrodzenia. Organy zwrócą również uwagę, że na podstawie znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wyrysu z planu miejscowego, z uwagi na jego małą czytelność, nie sposób stwierdzić, jaki charakter – w świetle zapisów planu – ma opisywana "droga", znajdująca się na działce nr [...]. Organy te odniosą się również wyczerpująco do wszystkich podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania zarzutów. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.