II SA/Lu 807/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę; 2. przyznaje [...] J. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług. Prezydent Miasta L. decyzją nr [...] z dnia [...] r., znak: [...] ustalił na wniosek "M." Sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu bankowego (usytuowanego w parterze budynku) na lokal usługowo-handlowy na działce nr ew. [...] położonej przy ul. G. N. 11 w L. Organ wskazał, że na podstawie przeprowadzonej analizy obszaru realizacji inwestycji ustalono zgodność zamierzenia inwestycyjnego, na wskazanej działce z przepisami odrębnymi oraz spełnienie przez nie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto – jak wskazał organ - projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów prawa (pkt 10 decyzji), nie narusza interesu osób trzecich oraz spełnia wszystkie wymagania inwestora zawarte we wniosku. B. K. w odwołaniu od powyższej decyzji wyjaśnia, że kilka lat temu w sprawie sądowej o podział przedmiotowej nieruchomości i wyodrębnienie lokali mieszkalnych określony został sposób użytkowania poszczególnych lokali w kamienicy i do chwili obecnej nie dochodziło do nieporozumień na tym tle. Zmiana sposobu użytkowania lokalu przeznaczonego na bank zakłóca wypracowaną przez wiele lat równowagę w stosunkach społeczno-gospodarczych w kamienicy. W okolicy istnieje wiele lokali gastronomicznych, sklepów spożywczych i innych o podobnym charakterze, stąd powstanie kolejnego sklepu spożywczego nie sprzyja poprawności zachowania społeczno-gospodarczych stosunków w społeczeństwie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] r., nr [...] po rozpatrzeniu powyższego odwołania od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że z analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu, sporządzonej przez uprawnionego architekta zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 203 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że wskazany pod realizację inwestycji teren spełnia warunki przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla zmiany sposobu użytkowania lokalu bankowego ( w parterze budynku) na lokal usługowo- handlowy na działce nr [...] przy ul. N. 11 w L. (jako kontynuacja funkcji). Działka nr [...] zabudowana jest III kondygnacyjnym budynkiem mieszkalno-usługowym oraz I kondygnacyjnym budynkiem handlowym. W obszarze analizowanym występują różne rodzaje zabudowy: mieszkalno-usługowa, usługowa oraz gospodarcza i garażowa. W rozpatrywanej sprawie wnioskowana zmiana sposobu użytkowania lokalu w budynku przy ul. G. N. 11 w L. z lokalu bankowego na lokal usługowo- handlowy nie pozostaje w sprzeczności z kontynuacją funkcji zabudowy w obszarze analizowanym. Wnioskowany sposób użytkowania lokalu w III kondygnacyjnym budynku mieszkalno- usługowym nie zmieni dotychczasowej funkcji tego budynku. Już istniejąca zabudowa na działce nr [...] przy ul. G.N. 11 w L., wskazanej jako teren realizacji inwestycji, realizuje funkcje usługową i handlową, co oznacza, że nie ma przeszkód, aby zezwolić na zmianę sposobu użytkowania lokalu usługowego na inną funkcję, lecz nadal w ramach funkcji usługowej i handlowej, realizowanej, zarówno na działce nr [...], jak i w obszarze analizowanym (trzykrotna szerokość frontu działki nr [...], tj. 60 m mierząc w każdą stronę od granicy działki inwestycyjnej). Planowane zamierzenie inwestycyjne nie wywołuje konieczności ustalenia wymagań dla nowej zabudowy w zakresie: wyznaczania obowiązującej linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej. Z treści zaskarżonej decyzji w zakresie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego wynika, że bez zmian pozostanie: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku), geometria dachu. Projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy został uzgodniony przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w L., który uznał, że planowana inwestycja nie wpłynie na chronione cechy zespołu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia L., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]. Ponadto projekt decyzji uzyskał pozytywną opinię Zarządu Dróg i Mostów w L., wyrażoną w piśmie z dnia 22 kwietnia 2014 r. znak: IU-DE.4301.138.2014, w zakresie obsługi komunikacyjnej od ul. G. N. ( droga powiatowa [...]). Organ odwoławczy odnosząc się do odwołania podkreślił, że nie bada celowości zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy, jak również istniejącej równowagi w stosunkach społeczno- gospodarczych w kamienicy przy ul. G. N. 11 w L., a jedynie bada zgodność zamiaru inwestycyjnego z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wyjaśnił, że określony kilka lat temu w sprawie sądowej o podział nieruchomości i wyodrębnienie lokali w budynku przy ul. G. N. 11 w L. sposób użytkowania poszczególnych lokali nie przesądza o tym, iż nie można zmienić sposobu ich użytkowania, o ile jest to zgodne z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie. B. K. w skardze na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. z dnia [...] r. wskazała, że zaskarżona decyzja narusza wcześniejsze uzgodnienia jakie miało miejsce w sprawie sądowej o podział spornej nieruchomości kilka lat temu. Podział nieruchomości i wydzielone w nim lokale oraz ich charakter został uzgodniony, jak również określony ich sposób użytkowania z punktu widzenia społeczno-gospodarczego przeznaczenia i sposobu użytkowania nieruchomości. Dzięki takim uzgodnieniom do chwili obecnej nie dochodziło do nieporozumień pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości na tle ich sposobu użytkowania . Wyjaśniła ponadto, że lokal o ustanowienie warunków zabudowy w związku ze zmianą sposobu użytkowania, o co wnosi firma " M." Sp. z o.o., był z przeznaczeniem na lokal bankowy, taką informację uzyskała od sprzedającego mi lokal w powyższej nieruchomości. Dodała, iż w samej nieruchomości i okolicy budynku przy ul. N. 11 w L. istnieje wiele lokali gastronomicznych, sklepów spożywczych i innych o podobnych charakterze, stąd powstanie kolejnego sklepu spożywczego nie sprzyja poprawności zachowania społeczno-gospodarczych stosunków w społeczeństwie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Bezspornym w sprawie jest, że inwestor wnioskiem z dnia 19 lutego 2014 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu bankowego (usytuowanego w parterze budynku) na lokal "sklepowy (spożywczy)" na działce nr ew. [...] położonej przy ul. G. N. 11 w L. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji przeprowadził stosowne postępowanie w celu ustalenia, czy zachodzą podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", w przypadku braku planu miejscowego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a konkretnie z treścią art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., określającym pozytywne przesłanki wydania takiej decyzji. Z treści powyższego przepisu wynika, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie następujące wymogi: planowana inwestycja musi stanowić kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, działka na której planowana jest inwestycja musi mieć dostęp do drogi publicznej oraz zapewnione wystarczające uzbrojenie terenu. Jeżeli chodzi o zgodność z przepisami odrębnymi, to w szczególności organ administracyjny powinien wziąć pod uwagę warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych wydanych w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (art. 54 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei jak wskazuje art. 64 w zw. z art. 54 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa: 1. rodzaj inwestycji; 2. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, które powinny zostać określone we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1518/11, lex nr 1367308, wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1542/09, lex nr 746623). Zatem przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być jedynie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2013, s. 516). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu zmiana funkcji lokalu z bankowego na lokal usługowo-handlowy jest możliwa. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, ze względu na swój charakter (zmiana przeznaczenia lokalu) i położenie w istniejącym już budynku wielofunkcyjnym i wielokondygnacyjnym w centrum L., inwestycja nie może wpłynąć na zmianę ładu przestrzennego (w rozumieniu przepisu art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), ponieważ nie wiąże się ze zmianą żadnych parametrów istniejącej zabudowy (tj.: wysokości, linii zabudowy, szerokości elewacji, wysokości jej górnej krawędzi, poziomu gzymsu i spadku dachu oraz wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki). Obiekt pozostanie niezmieniony "przestrzennie", a ponieważ zmiana polega na przekształceniu lokalu użytkowego – banku w lokal usługowo-handlowy, planowana funkcja nie jest sprzeczna z wiodącą funkcją obszaru, gdyż zarówno budynek, w którym mieści się lokal, jak i obszar, w którym jest położony, znajduje się w zwartej zabudowie mieszkalno-usługowej. Powierzchnia przeznaczona do zmiany sposobu użytkowania wynosi do 72 m2. Należy wskazać, że w decyzji wskazano, że obsługa komunikacyjna działki od ul. G. N. (droga powiatowa) wymaga uzgodnień uzyskanych na warunkach w Zarządzie Dróg i Mostów. Podobnie jak infrastruktura techniczna powinna być projektowana, jeżeli obecna nie będzie wystarczająca dla zamierzenia budowlanego – zgodnie z warunkami określonymi przez dysponentów poszczególnych mediów. W rozpatrywanej sprawie skarżąca podniosła, że w samej nieruchomości i okolicy budynku przy ul. N. 11 w L. istnieje wiele lokali gastronomicznych, sklepów spożywczych i innych o podobnych charakterze, stąd powstanie kolejnego sklepu spożywczego nie sprzyja poprawności zachowania społeczno-gospodarczych stosunków w społeczeństwie. Przepis art. 54 u.p.z.p. nie stawia wymogu ograniczania możliwości powstawania nowych lokali o podobnym przeznaczeniu na analizowanym terenie. Jednocześnie nie stawia takiego wymogu żaden inny przepis szczególny. Wobec braku dla terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ prawidłowo ustalił zmianę sposobu użytkowania spornego lokalu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji. O wynagrodzeniu adwokata z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 powyższej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).