II SA/Lu 809/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Magdalena Kuca, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2009 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania uchyla zaskarżoną decyzje oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia [...] r. Nr [...] Ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. Nr [...] z dnia 29 [...] 2008 r. utrzymano w mocy decyzję wydaną z up. Wójta Gminy N. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. Nr [...] z dnia 16 [...] 2008 r. o przyznaniu T. W. zasiłku celowego w wysokości 100 złotych miesięcznie w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 30 czerwca 2008 r. z przeznaczeniem na zakup żywności. Ww. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego doręczona została stronie w dniu 10 marca 2008 r. W dniu 2 lipca 2008 r. T. W., powołując się na przepis art. 235 k.p.a. skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. pismo, w którym podniosła, iż nie zaskarżyła do sądu ww. decyzji z powodu dezinformacji funkcjonariusza publicznego (pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N.). Zaznaczyła, iż w połowie maja 2008 r. uzyskała faktyczne informacje dotyczące kryterium dochodowego. Ponadto brak działań uniemożliwiła jej długotrwała choroba. Opisane pismo Kolegium potraktowało jako podanie o wznowienie postępowania zakończonego przywołaną na wstępie decyzją tego organu Nr [...] z dnia 29 [...] 2008 r. zawierające jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Decyzją z dnia 1 [...] 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. powołując się na art. 58, 59, 134, 148, 149 § 3 oraz art. 150 § 1 k.p.a. orzekło o: odmowie przywrócenia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania (pkt 1 decyzji) oraz "odmowie wznowienia przedmiotowej decyzji" (pkt 2 decyzji). Kolegium najpierw przytoczyło treść przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących instytucję wznowienia postępowania administracyjnego w zakresie terminów składania podania o wznowienie postępowania. Stwierdziło następnie, że strona nie uprawdopodobniła, iż choroba uniemożliwiła jej złożenie podania o wznowienie postępowania w ustawowym terminie. Strona nie wykazała również, iż jej prośba o przywrócenie terminu została złożona w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Z uwagi na powyższe organ odmówił przywrócenie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania i wobec upływu tego terminu - odmówił wznowienia postępowania. T. W. w ustawowym terminie złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. We wniosku wskazała, iż przyczyną uchybienia terminu do złożenia żądania ponownego rozpatrzenia sprawy był zgon syna, który nastąpił 24 sierpnia 2008 r. Odnośnie istoty sprawy wskazała, iż jej chorobę – astmę organy znają od lat z urzędu, jednakże na dowód jej istnienia przedstawia zaświadczeni lekarskie. Dalej podniosła, iż przyznany w wysokości 100 zł zasiłek na żywność winien ulec zwiększeniu do kwoty 750 zł. W następstwie powyższego wniosku SKO w L. decyzją z 6 [...] 2008 r. przywróciło stronie termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (pkt 1 decyzji) oraz utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 2 decyzji). Odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 decyzji organ wskazał, iż okoliczność śmierci syna strony uprawnia do twierdzenia, iż uchybienie terminu do złożenia środka zaskarżenia nastąpiło bez jej winy. Odnośnie zaś merytorycznej oceny przedmiotowej decyzji, zdaniem Kolegium nie można jej skutecznie zarzucić naruszenia prawa. W tym zakresie Kolegium podtrzymało twierdzenia, iż długotrwała choroba, na którą powołuje się T. W. nie może być przesłanką do przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Kolegium z dnia 29 [...] 2008 r.. Kolegium zaznaczyło, iż w okresie od doręczenia stronie decyzji (10 marca 2008 r.) do dnia złożenia wniosku ( 2 lipiec 2008 r.) strona wielokrotnie w prowadzonych postępowaniach administracyjnych składała różnorodne pisma, co oznacza, iż choroba jej w tym nie przeszkadzała. Wskazany brak podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania skutkuje odmową wszczęcia postępowania wznowieniowego. W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. W. wskazując na niską kwotę przyznanego zasiłku podniosła, iż prowadzi ona do pogorszenia jej stanu zdrowia. Jej zdaniem spełnia ona kryterium dochodowe kwalifikujące do przyznania zasiłku celowego zgodnie z ustawą. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodając, iż zarzuty skargi nie mają związku z rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżone decyzje Samorządowego kolegium Odwoławczego w Lublinie ostać się nie mogą, aczkolwiek z innych względów niż podniesiono w skardze, które Sąd nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) wziął pod rozwagę z urzędu. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, iż sprawą wszczętą przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie wskutek wniesienia przez T. W. skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., jest sprawa w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. Przedmiotem badania Sądu w takiej sprawie może być zatem wyłącznie prawidłowość działania organu administracji z punktu widzenia treści art. 149 § 3 k.p.a. Wykraczają natomiast poza granice sprawy administracyjnej wyznaczonej wniesioną skargą jakiekolwiek dywagacje związane z legalnością decyzji ostatecznej kończącej postępowanie, którego wznowienia domagała się skarżąca. Kwestie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją regulują przepisy art. 145-152 k.p.a. Instytucja wznowienia postępowania, to jedna z kilku, dopuszczonych przez ustawodawcę możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej. Jako środek nadzwyczajny, instytucja ta może być wykorzystana wyłącznie wtedy, gdy znajdzie to oparcie w prawie. Katalog podstaw wznowieniowych wymieniony w dwóch przepisach - art. 145 § 1 i 145a k.p.a jest katalogiem zamkniętym nie zezwalającym na rozszerzającą wykładnię wymienionych w tych przepisach przesłanek. Oznacza to, iż inne przypadki niż określone w tych przepisach nie uprawniają do skutecznego wznowienia postępowania. Jednakże zanim organ rozpoznający sprawę przystąpi do merytorycznego rozpoznania zasadności przesłanek wznowienia wskazanych przez stronę, w pierwszej kolejności bada podanie o wznowienie pod względem formalnym. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 149 § 3 k.p.a.). W orzecznictwie podkreśla się, iż w pierwszym stadium rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organ administracji bada - oprócz dopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych - tylko kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a.. Nie wolno natomiast organowi - w ramach postępowania "wstępnego" - oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły; tę kwestię organ administracji powinien rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. W związku z tym odmowa wznowienia postępowania następuje wyłącznie ze względów formalnych, a nie merytorycznych (zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1995 r., SA/Po 416/95, Monitor Podatkowy z 1996, Nr 7, s. 214). Po stwierdzeniu przez organ administracyjny, iż termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany, powinien on - już bez wydawania postanowienia o wznowieniu postępowania - wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Skoro więc przywołany przepis art. 148 k.p.a. stanowi, iż strona ze skutkiem prawnym (tzn. skutecznie) może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyłącznie w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4, od dnia w którym dowiedziała się o decyzji, to bezspornym jest, iż to na stronie spoczywa obowiązek udowodnienia, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną dla ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Należy więc przyjąć, że zachowanie terminu miesięcznego musi być udowodnione przez stronę. Wspomnieć również należy, iż omawiany termin z art. 148 k.p.a. nie jest terminem prekluzyjnym (nieprzywracalnym). Od negatywnych skutków uchybienia tego terminu strona może bronić się składając wniosek o jego przywrócenie (art. 58 § 1 k.p.a.). W wyroku z dnia 29 stycznia 1986 r., sygn. akt III SA 1263/85, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że "jeżeli podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., organ administracji władny jest do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, o ile termin ten nie został przywrócony". Oznacza to, że właściwy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania organ może orzec o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 148 § 1 k.p.a., lecz dopiero po rozstrzygnięciu złożonego wniosku o przywrócenie terminu. W rozpoznawanej sprawie SKO działając jako organ I instancji wydało jedno rozstrzygnięcie (decyzję) w której zawarło dwa rozstrzygnięcia. Pierwszym rozstrzygnięciem organ ten odmówił skarżącej przywrócenia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, a drugim, będącym niejako konsekwencją pierwszego, odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Kolegium z dnia 29 [...] 2008 r. Nr [...]. Zatem już sama forma rozstrzygnięcia, w której organ zajął stanowisko w przedmiocie przywrócenia terminu (oprócz innych uchybień, o czym poniżej) nie odpowiada przepisom obowiązującego prawa. W tym zakresie wskazać przyjdzie, iż przesłanki i zasady przywracania terminów procesowych – do których - jak wspomniano - zalicza się również termin z art. 148 k.p.a. zostały określone w art. 58 i art. 59 k.p.a. I tak, zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z brzmienia tego przepisu wynika jasno, że aby można było rozpatrywać wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej, najpierw taki termin musi być przez wnioskodawcę uchybiony (podkreślenie Sądu). Skoro natomiast ocenie podlega rozstrzygnięcie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, z akt sprawy winno bezspornie wynikać, iż upłynął miesięczny termin, wskazany w art. 148 k.p.a., od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia lub od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji. Kwestią pierwszoplanową było zatem dla organu rozstrzygającego wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania ustalenie daty powzięcia przez stronę wiadomości stanowiącej podstawę wznowienia oraz dnia, w którym upłynął termin do wniesienia podania o wznowienie. Organ zupełnie zapomniał, iż termin do złożenia podania o wznowienie postępowania uzależniony jest nierzadko od rodzaju przesłanki wznowienia, na którą powołuje się strona. Zatem do rozpoznania wniosku o przywrócenia terminu z art. 148 k.p.a. organ wpierw winien ustalić, w oparciu o jaką przesłankę strona żąda wznowienia postępowania. Jeśli bowiem przykładowo strona powołuje się na przesłankę z art. 145 pkt 5 k.p.a. (na co może wskazywać treść podania skarżącej z dnia 2 lipca 2008 r.) organ winien ustalić, w jakiej dacie strona dowiedziała się o nowych okolicznościach faktycznych lub nowych dowodach istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi który wydał decyzję. Dopiero bowiem ustalenie tej daty pozwala organowi określić termin do skutecznego złożenia podania o wznowienie postępowania, a co za tym idzie, do ustalenia czy w ogóle nastąpiło uchybienie tego terminu. Dopiero wyłącznie w sytuacji, gdy bezsporna jest kwestia uchybienia terminu, organ może przystąpić do rozpoznania wniosku o jego przywrócenie tj. do wykazania, czy strona ponosi - czy też nie - winę w uchybieniu terminu. W tym zakresie organ nie poczynił żadnych wymaganych ustaleń, co stanowi, iż wydane orzeczenie jest nieprawidłowe. Z obu wydanych w sprawie decyzji w żaden sposób nie wynika, na jaką podstawę wznowienia powołuje się strona, a co za tym idzie - kiedy rozpoczął dla strony bieg termin do złożenia podania o wznowienie i kiedy upłynął. Powyższe oznacza również, iż zupełnie bezpodstawne jest stanowisko Kolegium zaprezentowane dopiero w odpowiedzi na skargę, iż wobec nie wskazania przez skarżącą żadnej podstawy wznowieniowej oraz nie wskazania daty, w której dowiedziała się o zaistnieniu tej podstawy, Kolegium było zobligowane do uznania za dzień, od którego należy liczyć miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, dzień doręczenia decyzji z dnia 29 [...] 2008 r.. tj. 10 marca 2008 r. Twierdzenie to jako całkowicie błędne, nie uwzględnia dodatkowo istoty postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. W szczególności wskazać należy, iż organ rozpatrujący sprawę związany jest zakresem żądania strony co do przedmiotu i przesłanek postępowania. W sytuacji, w której treść żądania strony budzi wątpliwości, organ nie może samodzielnie dokonywać jego sprecyzowania, mogłoby to bowiem doprowadzić do rozpatrzenia sprawy wbrew woli osoby wnoszącej podanie. Organ powinien w takiej sytuacji podjąć czynności zmierzające do sprecyzowania zakresu żądania, z zastosowaniem art. 64 § 2 k.p.a. - w przedmiotowej sprawie do wskazania przez stronę podstaw wznowienia postępowania i daty powzięcia informacji o istnieniu tej podstawy. Nadto należy dodać, iż z treści art. 58 k.p.a. wynika, iż oprócz uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, koniecznym dla jego przywrócenia jest także złożenie przez zainteresowanego w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi - wniosku o jego przywrócenie. Z treści kontrolowanej decyzji nie wynika jednak, by organ tę przesłankę rozważał. Brak jest oceny organu - jaką datę należało przyjąć jako datę początkową biegu terminu dla strony do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu i następnie brak jest oceny, czy strona zachowała ustawowy termin do wniesienia podania o jego przywrócenie, a zatem czy złożyła wniosek w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Jest to o tyle istotne, iż dopełnienie czynności dla której był określony termin jakkolwiek jest warunkiem koniecznym dla przywrócenia terminu, to jednak jest to warunek podlegający ocenie prawnej dopiero wówczas, gdy bezspornie oceniona zostanie przesłanka warunek ten poprzedzająca w zakresie zachowania ustawowego terminu do wniesienia podania o przywrócenie terminu Organ wydając sporne orzeczenie skoncentrował się jednakże jedynie na okoliczności braku uprawdopodobnienia winy strony w uchybieniu terminu, nie ustalając w ogóle w jakim terminie (i z czego termin ten wynika) strona mogła złożyć podanie o wznowienie postępowania. Dodać również należy, iż przepisy k.p.a. określają właściwą formę w jakiej organ obowiązany jest zająć stanowisko w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu wskazując, iż ma ono mieć postać postanowienia (art. 59 § 1 k.p.a. in principio) które w przypadku odmowy przywrócenie terminu uprawnia stronę do złożenia zażalenia (art. 59 § 1 in fine), a w przypadku jego nieuwzględnienia do złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Organ rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu w formie decyzji naruszył nie tylko art. 59 § 1 k.p.a. ale również art. 15 k.p.a. określający zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ winien w pierwszej kolejności – z uwzględnieniem wyżej poczynionych uwag - rozpatrzyć prośbę skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie i wydać w tym zakresie stosowne postanowienie. Dopiero po wyczerpaniu przysługujących skarżącej środków odwoławczych lub odstąpienia od ich wykorzystania organ będzie mógł skutecznie dalej orzekać w przedmiocie wznowienia postępowania tj. ustali zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. lub 145a (powodów wznowienia) i stosownie do stanu sprawy orzeknie o wznowieniu lub odmowie wznowienia postępowania. W przedstawionej sytuacji Sąd uznał, iż wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył przepisy postępowania tj. art., art. 15, 58, 59, 64 § 2 oraz 148 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze zaistniały w sprawie stan rzeczy Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a.