II SA/Lu 809/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz (sprawozdawca), Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa na decyzję Wojewody z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia 9 lipca 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania A Spółki z o.o. w Z. od decyzji Starosty [...] z dnia 15 maja 2012 r., nr [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni biogazowej do produkcji energii elektrycznej w skojarzeniu z ciepłem w procesie beztlenowej fermentacji roślin energetycznych i odpadów organicznych, na działkach nr "x" i "y" w Ł. – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, iż A Spółka z o.o. w Z. w dniu 6 kwietnia 2012 r. zwróciło się do Starosty [...] o wydanie pozwolenia na budowę elektrowni biogazowej do produkcji energii elektrycznej w skojarzeniu z ciepłem w procesie beztlenowej fermentacji roślin energetycznych i odpadów organicznych na działkach nr "x" i "y" w Ł. Do wniosku dołączono: 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z wypisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. oraz decyzją Burmistrza Ł. z dnia 31 stycznia 2011 r., nr [...], ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia a także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ pierwszej instancji pismem z dnia 19 kwietnia 2012 r. wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku i dokumentacji technicznej w zakreślonym terminie. W odpowiedzi inwestor w piśmie z dnia 2 maja 2012 r. stwierdził, że złożone dokumenty spełniają wszystkie wymogi prawa. W tej sytuacji Starosta [...] uznał, że inwestor nie uzupełnił wniosku o brakujące dokumenty i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę wymienioną na wstępie decyzją z dnia 15 maja 2012 r. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz narusza zapisy wynikające z decyzji środowiskowej, która w myśl art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jest wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że zagwarantowany będzie łatwy dojazd do elektrowni biogazowej drogą utwardzoną wzdłuż Zakładu [...]. W przedłożonym projekcie budowlanym nie ma natomiast żadnych rozwiązań w tym względzie. Analiza dokumentacji projektowej również prowadzi do wniosku, że projekt budowlany nie jest kompletny. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Natomiast przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami budowlanymi, w tym przyłącza, urządzenia instalacyjne czy przejazdy. W niniejszej sprawie, jak podkreślił organ odwoławczy, nie stwierdzono przedłożenia projektu budowy stacji trafo i przyłącza elektroenergetycznego wraz z aktualnymi warunkami przyłączenia zarządcy sieci, gdyż warunki dołączone do wniosku przez inwestora utraciły ważność dnia 13 marca 2011 r. Nie stwierdzono również w projekcie takich jego koniecznych elementów, jak: - projektu zjazdu z drogi gminnej nr [...] (działka nr "z") wraz z utwardzeniem działki inwestora (przedłożono tylko rysunek przekroju nawierzchni pod ruch ciężki), - projektu sieci wodociągowej wraz ze studnią, - pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, - projektu kanalizacji deszczowej, - projektu wagi, - opracowania projektowego likwidacji kolizji z istniejącą linią kablową i napowietrzną magistralą SN-15 z aktualnymi warunkami zarządcy sieci (dołączone warunki utraciły ważność 4 maja 2011 r. Wojewoda wyjaśnił, że jakkolwiek ustawodawca wprowadził możliwość budowy przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych bez konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, z zachowaniem trybu zgłoszenia zamiaru realizacji takich robót budowlanych (art. 30 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego), to tryb ten stosuje się, gdy zamiarem inwestora jest zapewnienie uzbrojenia terenu działki przed przystąpieniem do budowy obiektu budowlanego albo w przypadku zmiany dotychczasowego sposobu zaopatrzenia już istniejącego obiektu budowlanego w wodę, energię elektryczną, czy też sposobu usuwania ścieków i wody opadowej. Z tych względów, zdaniem organu odwoławczego, przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie spełnia wymagań art. 33 i art. 34 Prawa budowlanego, gdyż wymienione przyłącza, pominięte przez inwestora we wniosku i projekcie, muszą stanowić część założenia budowlanego, a złożone dokumenty winny być aktualne na dzień złożenia wniosku. Ponadto, jak podkreślił Wojewoda, z treści charakterystyki planowanego przedsięwzięcia zawartej w powołanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz z opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu wynika, że do realizacji inwestycji przewidziano jedną wagę zagłębioną, zaś mapa projektu zagospodarowania terenu uwzględnia nie jedną, lecz dwie wagi. Wojewoda przyznał, że podstawa prawną wezwania przez organ pierwszej instancji inwestora do usunięcia braków złożonego wniosku o pozwolenie na budowę stanowić winien art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Starosta [...] w piśmie skierowanym do inwestora powołał się wadliwie na przepis art. 64 § 2 K.p.a. w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w złożonym wniosku i dokumentacji projektowej, ale w osnowie zaskarżonej decyzji zastosował prawidłowy przepis prawa. Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożyło A Spółka z o.o. w Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez: wadliwe ustalenie stanu faktycznego w oparciu o niepełny materiał dowodowy oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego i słusznego interesu obywateli. Skarżąca Spółka podniosła, że w punkcie 3. sentencji decyzji środowiskowej z dnia 31 stycznia 2011 r. nie wprowadzono wymogu akcentowanego przez organ odwoławczy, to jest konieczności zaprojektowania drogi dojazdowej do inwestycji. Kwestia ta jest jedynie wzmiankowana w uzasadnieniu tejże decyzji, jako warunek przyszły, nie wyznaczając jednocześnie żadnego terminu zorganizowania drogi dojazdowej. Dojazd do planowanego obiektu wzdłuż terenu Zakładu [...] nie jest przedmiotem opracowania na tym etapie inwestycyjnym. Przepis art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane pozwala bowiem na rozstrzygnięcie tego rozwiązania projektowego w kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że inwestor złoży w przyszłości odrębne wnioski o pozwolenie na budowę: drogi dojazdowej, stacji transformatorowej oraz ujęcia wody. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 15 maja 2012 r., nr [...], odmawiającą skarżącej Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni biogazowej do produkcji energii elektrycznej w skojarzeniu z ciepłem w procesie beztlenowej fermentacji roślin energetycznych i odpadów organicznych, na działkach nr "x" i "y" w Ł. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ nie może udzielić pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie spełni wszystkich prawem przewidzianych wymagań, a nie może odmówić uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor wszystkie wymagane przepisami przesłanki spełni (J. Dessoulavy-Śliwiński [w:] Prawo budowlane. Komentarz, por red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 447). Wbrew zarzutom strony skarżącej organy administracji wyjaśniły w niniejszej sprawie wszystkie okoliczności istotne w sprawie, zgodnie z wymogami określonymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co pozwoliło na prawidło zastosowanie przepisów prawa materialnego i niewadliwe rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle art. 32 ust. 4 pkt 2 pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 35 ust. 1 ustawy obliguje właściwy organ, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, do sprawdzenia: 1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska; 2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub z terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 16, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonania – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenia projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W myśl art. 35 ust. 3 ustawy w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Prawidłowe jest stanowisko organów administracji obu instancji, iż w rozpatrywanej sprawie wobec nieusunięcia przez inwestora nieprawidłowości w projekcie budowlanym, należało wydać decyzję odmawiająca pozwolenia na budowę. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dacie złożenia przez skarżącą Spółkę wniosku o pozwolenie na budowę projektowanej elektrowni biogazowej, to jest w dniu 6 kwietnia 2012 r., Spółka nie dysponowała wszystkimi wymaganymi uzgodnieniami. Ustalenia dotyczące warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej nr [...], określone w piśmie B Spółki z o.o. w Z. z dnia 13 marca 2012 r., utraciły ważność dnia 13 marca 2011 r., zaś ustalenia dotyczące warunków likwidacji kolizji z istniejącą linią kablową i napowietrzną magistralą SN-15, określone w piśmie B Spółki z o.o. w Z. z dnia 4 maja 2009 r., nr [...], utraciły ważność 4 maja 2011 r. Bezspornym jest również, iż inwestor, pomimo wezwania do usunięcia stwierdzonych w projekcie budowlanym braków, nie usunął ich m.in. we wskazanym wyżej zakresie. W piśmie z dnia 2 maja 2012 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu do uzupełnienia braków wniosku z dnia 6 kwietnia 2012 r. o wydanie pozwolenia na budowę projektowanej elektrowni biogazowej, skarżąca Spółka poinformowała, że wniosek ten spełnia wszystkie wymogi określone w przepisach ustawy, "poza jednym wyjątkiem, dotyczącym ważności warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej". Nieusunięcie tego braku dokumentacji projektowej skarżąca uznała jednak za nieistotny dla sprawy, podnosząc, iż ponowne uzyskanie "warunków zasilania" wymaga od Spółki dodatkowych niepotrzebnych – na tym etapie procesu inwestycyjnego – wydatków finansowych. W ocenie Sądu nie ulega więc wątpliwości, iż z tych już tylko względów brak było podstaw prawnych do udzielenia skarżącej Spółce pozwolenia na budowę. Powołane przepisy ustawy wymagają w sposób bezwzględny uzyskania wszystkich wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, a ich brak obliguje organ administracji architektoniczno-budowlanej do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Ponownie należy podkreślić, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją związaną. Powołany art. 35 ust. 3 ustawy nie pozostawia bowiem żadnych wątpliwości, iż nieusunięcie naruszeń w zakresie wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy, niezależnie od subiektywnego przekonania inwestora o niecelowości sanowania tych braków, uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora. Wskazać również należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej zasadne było stanowisko organów obu instancji co do konieczności usunięcia pozostałych braków stwierdzonych w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, w zakresie: projektu zjazdu z drogi gminnej nr [...] (działka nr "z") wraz z utwardzeniem działki inwestora, projektu sieci wodociągowej wraz ze studnią, pozwolenia wodnoprawnego, projektu kanalizacji deszczowej oraz projektu wagi. Uchybienie proceduralne polegające na wadliwym wskazaniu przez organ pierwszej instancji jako podstawy prawnej wezwania z dnia 19 kwietnia 2012 r., nr [...], art. 64 § 2 K.p.a. zamiast art. 35 ust. 3 ustawy nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Niezasadne były również pozostałe zarzuty strony skarżącej. W myśl art. 33 ust. 1 ustawy pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany jednak przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Powołany przepis, jak słusznie zauważył inwestor, pozwala na tzw. "etapowanie" zamierzenia inwestycyjnego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany. Nie ulega przy tym wątpliwości, że projektowana elektrownia biogazowa posiada taki charakter. Skarżąca Spółka mogła więc tak "rozplanować" poszczególne etapy procesu inwestycyjnego, by niektóre obiekty, takie jak np. droga dojazdowa, stanowiły przedmiot wniosku o pozwolenie na budowę w późniejszym czasie. Przepis art. 33 ust. 1 zd. 3 ustawy zastrzega jednak, iż inwestor zobowiązany jest do takiego wniosku dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, to jest obejmującego również obiekty planowane do realizacji na dalszych etapach procesu budowlanego. Rozwiązanie takie umożliwia organowi rozpoznającemu wniosek o pozwolenie na budowę dotyczący określonego etapu inwestycji dokonanie oceny, czy całość zamierzenia nie naruszy ładu przestrzennego na danym terenie. Z projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego wynikają bowiem zasady rozmieszczenia wszystkich obiektów w terenie, a więc również obiektów planowanych do realizacji w następnych etapach inwestycji. W razie wątpliwości organ powinien zatem wezwać inwestora do prawidłowego sformułowania wniosku przez dokładne określenie całego zamierzenia inwestycyjnego i poszczególnych etapów jego realizacji (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2004 r., OSK 801/04, LexPolonica nr 3057409, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008 r., VII SA/Wa 324/08, niepubl.; A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2012, s. 308). Skarżąca Spółka nie przedstawiła wymaganego na podstawie wskazanego przepisu projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, obejmującego także wszystkie obiekty planowane do realizacji na dalszych etapach procesu budowlanego. Brak było zatem podstaw do stwierdzenia, że projekt zagospodarowania działki lub z terenu jest zgodny przepisami, a także, iż złożony projekt budowlany był kompletny. Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego co do braku zgodności projektowanej inwestycji z zapisami ostatecznej (w dacie orzekania przez organy obu instancji w niniejszej sprawie) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczącej tej inwestycji, a tym samym co do naruszenia przez inwestora art. 35 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy. Treść uzasadnienia tej decyzji nie pozostawia wątpliwości, że obowiązkiem inwestora było zagwarantowanie dojazdu do projektowanej elektrowni biogazowej drogą utwardzoną wzdłuż Zakładu [...]. Należy także zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r., II SA/Lu 569/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zakładu [...] Spółki z o. o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia 30 maja 2011 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Ł. z dnia 31 stycznia 2011 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie omawianej elektrowni biogazowej, której to decyzji uzyskanie stanowiło niezbędny warunek przy ubieganiu się o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej elektrowni biogazowej, uchylił zaskarżoną decyzję. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).