II SA/Lu 809/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie pomocy na dożywianie I. oddala skargę; II. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N. – działając z upoważnienia Wójta Gminy N. – po rozpatrzeniu wniosków z dnia [...] maja 2013 r. (pkt IV) oraz z dnia [...] czerwca 2013 r. (pkt V), odmówił przyznania T. W. świadczenia z przeznaczeniem na zakup żywności w ramach rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", z uwagi na brak współdziałania wnioskodawczyni, polegający na uniemożliwieniu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 4 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Przepis ten oznacza, że pomoc społeczna spełnia jedynie subsydiarną funkcję, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta pomocy. Przez współdziałanie należy natomiast rozumieć gotowość podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych jego propozycji, pomagających przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Egzekucja od beneficjenta pomocy obowiązku współdziałania jest istotna z tego powodu, że pomoc ta nie może ograniczać się jedynie do prostego rozdawnictwa świadczeń, a bierna lub roszczeniowa postawa podmiotu ubiegającego się o pomoc może spowodować odmowę przyznania świadczenia w oparciu o art. 11 ust.2 powyższej ustawy. W ocenie organu, postawa T. W. świadczy o tym, że nie podejmuje ona jakichkolwiek kroków prowadzących do poprawy swojej trudnej sytuacji życiowej. Nie powinna zaś mieć miejsca sytuacja, w której osoba wnioskująca o udzielenie pomocy nie współpracuje z pracownikiem socjalnym w celu ustalenia jej sytuacji faktycznej. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawczyni, mimo prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie podjęła żadnych kroków w celu umożliwienia jego przeprowadzenia. Organ wyjaśnił, że dwukrotnie (w dniu 11 czerwca 2013 r. oraz w dniu 20 czerwca 2013 r.) usiłowano przeprowadzić z wnioskodawczynią aktualizację wywiadu środowiskowego (po wcześniejszym skierowaniu do niej pisemnego powiadomienia o terminie wizyty), jednak przy każdej z tych prób nikt nie otworzył drzwi pracownikom socjalnym oraz towarzyszącym im funkcjonariuszom policji. Organ zaznaczył, że ostatni wywiad środowiskowy z wnioskodawczynią udało się przeprowadzić w dniu 20 grudnia 2012 r. Powyższa decyzja organu I instancji została następnie – po rozpatrzeniu odwołania T. W. – utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]. Organ odwoławczy podzielił zarówno ustalenia faktyczne, jak i ocenę prawną sprawy, przedstawione w decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponadto za bezzasadny uznał podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, polegającego na niewyłączeniu od rozpoznania sprawy pracownic Ośrodka Pomocy Społecznej w N.: H. L. i E. W. Zdaniem Kolegium, udział tych osób w innych sprawach odwołującej, które zakończyły się decyzjami uchylonymi w postępowaniu odwoławczym, nie jest powodem do ich wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie Kolegium, błędne jest również przekonanie skarżącej o braku konieczności przeprowadzenia w niniejszej sprawie aktualizacji wywiadu środowiskowego. Skoro bowiem T. W. złożyła nowe wnioski o pomoc, zobligowana jest poddać się procedurze aktualizacji wywiadu środowiskowego. Nie ma natomiast w tym kontekście żadnego znaczenia, iż nie zgłasza ona żadnych zmian w swej sytuacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną T. W. ponownie zakwestionowała udział w sprawie pracownic organu I instancji: E. W. i H. L., a dodatkowo również udział członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. K. A., zarzucając im działanie "na szkodę" oraz "brak profesjonalizmu". Ponadto skarżąca podtrzymała swoje twierdzenie, że skoro nie zgłaszała żadnych zmian w swej sytuacji bytowej, w sprawie nie zachodziła konieczność aktualizacji wywiadu środowiskowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem żądania skarżącej było przyznanie świadczenia pieniężnego z przeznaczeniem na zakup żywności, zatem zastosowanie w niniejszej sprawie miały przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), a w związku z art. 7 tej ustawy, odpowiednio również przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej jako "u.p.s."), dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 4 u.p.s., osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W myśl zaś art. 11 ust. 2 powołanej ustawy, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Norma art. 11 ust. 2 u.p.s. została oparta na konstrukcji uznania administracyjnego. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji, decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania rozstrzygnięcia konkretnej treści. Cechą specyficzną uznania jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s. 32 i n.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych spod kontroli sądowej. Kontrola ta jest jednak ograniczona, gdyż sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W myśl art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie I, jak i II instancji. Stosownie bowiem do art. 136 i art. 138 k.p.a. przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie organy administracji, zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami, dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny. W myśl przepisu art. 106 ust. 4 u.p.s., decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia może być wydana po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin wymagających pomocy (art. 107 ust. 1 u.p.s.). W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także, gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W świetle art. 107 ust. 4 u.p.s., aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Należy podkreślić, że ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Znaczenie wywiadu w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej potwierdza art. 107 ust. 4a u.p.s. jednoznacznie stanowiąc, że nie wyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Słuszne jest zatem wyrażane w orzecznictwie zapatrywanie, stosownie do którego utrudnianie lub uniemożliwienie pracownikom socjalnym przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w pełni uzasadniają odmowę przyznania świadczenia (por. wyroki NSA: z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 60/11; z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1753/09; z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 561/08, z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 634/09 oraz z dnia 23 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1765/07 - publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W niniejszej sprawie, w związku z tym, że skarżąca po raz kolejny ubiegała się o świadczenia z pomocy społecznej, prawidłowe było postępowanie organu I instancji zmierzające do aktualizacji wywiadu środowiskowego, zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 107 ust. 4 u.p.s. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, pracownicy organu I instancji dwukrotnie bezskutecznie próbowali przeprowadzić ze skarżącą aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego. W dniu 11 czerwca 2013 r. pracownice socjalne H. L. i E. B. udały się w asyście Policji do miejsca zamieszkania skarżącej w celu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Jak wynika ze sporządzonej na tę okoliczność notatki służbowej (k. 7 akt adm. I inst.), na posesji skarżącej przebywał wówczas jej mąż, jednak nie reagował on na obecność pracowników socjalnych, a jedynie zwrócił się do policjantów z pytaniem "czy mają nakaz?". W konsekwencji nikt nie otworzył przybyłym pracownikom socjalnym drzwi. Podkreślić należy, że przed podjętą próbą organ przesłał skarżącej powiadomienie o terminie planowanej wizyty, jak również postanowienie z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie wyłączenia od udziału w niniejszej sprawie pracowników socjalnych E. W. i H. L., których to udział skarżąca kwestionowała już we wniosku o przyznanie pomocy. Skarżąca za każdym razem odmawiała przyjęcia kierowanych do niej pism, jednak – stosownie do art. 47 § 1 i 2 k.p.a. – w dniu odmowy ich przyjęcia odpowiednio następował skutek ich doręczenia. W piśmie z dnia 13 czerwca 2013 r. organ I instancji poinformował skarżącą o kolejnym terminie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, wyznaczając ten termin na dzień 20 czerwca 2013 r. W dniu 14 czerwca 2013 r. skarżąca – tak jak w poprzednich przypadkach – odmówiła przyjęcia przedmiotowej korespondencji. Po tym fakcie skarżąca złożyła kolejny wniosek o wyłączenie od udziału w jej sprawie E. W. i H. L., jednak również ten wniosek został oddalony postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. W dniu 20 czerwca 2013 r. E. W. i H. L. – zgodnie z wcześniejszym powiadomieniem - podjęły kolejną próbę przeprowadzenia ze skarżącą aktualizacji wywiadu środowiskowego, jednak gdy udały się do jej miejsca zamieszkania, brama wejściowa na posesję była zamknięta na klucz i blokadę. W tej sytuacji – zdaniem Sądu – uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu prawidłowo uznane zostało przez organy obu instancji za brak współdziałania skarżącej z pracownikami socjalnymi. W ocenie Sądu, organy administracji nie przekroczyły w niniejszej sprawie granic uznania administracyjnego. Uwzględniły one bowiem wskazane wyżej przepisy u.p.s. oraz przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, rozważając wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienia zapadłych w niniejszej sprawie decyzji odpowiadają ponadto wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Ubocznie zauważyć należy, iż skarżąca od lat objęta jest systematyczną pomocą udzielaną jej ze środków organu pomocy społecznej, mimo iż jej dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Końcowo należy również podnieść, że bezpodstawne są twierdzenia skarżącej dotyczące konieczności wyłączenia z urzędu od rozpoznania niniejszej sprawy pracownic organu I instancji: E. W. i H. L. oraz członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. K. A. Podejmowanie czynności w innych sprawach toczących się z udziałem skarżącej nie stanowi bowiem przesłanki wyłączenia pracownika organu administracji. O zaistnieniu ustawowej przesłanki wyłączenia nie świadczą także podnoszone przez skarżącą zarzuty, iż osoby te brały udział w postępowaniach administracyjnych, w których wydano decyzje (niekorzystne dla skarżącej), uchylane następnie, bądź to w postępowaniu odwoławczym, bądź w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 461).