II SA/Lu 809/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] Wojewoda – po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], wnoszącej sprzeciw w sprawie zamiaru rozpoczęcia wykonania robót budowlanych polegających na budowie 9 miejsc postojowych na działce nr ewid.[...] ([...]) w pobliżu ul. [...] w L. – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy: W zgłoszeniu z dnia [...] kwietnia 2015 r., L. L. wyraziła zamiar przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na wydzieleniu i utwardzeniu kostką brukową zatoki postojowej dla 8 samochodów osobowych, na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w L.. W zgłoszeniu Spółdzielnia zawarła opis planowanych robót, załączając ponadto: plan sytuacyjny w skali 1:500 i 1:1000, rysunek przekroju poprzecznego, wyciąg z KRS oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikające z zarządu powierzonego - zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Organ I instancji uznał, że przedłożone zgłoszenie wymagało uzupełnienia i postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie do dnia [...] czerwca 2015 r., w zakresie właściwego zakwalifikowania robót budowlanych i prawidłowego wypełnienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wyjaśnił, że inwestor winien wskazać współwłaścicieli inwestowanej działki wraz z ich aktualnymi adresami oraz prawidłowo określić dokument potwierdzający prawo Spółdzielni do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, zaś w opisie robót uwzględnić sposób zabezpieczenia istniejących drzew. Ponadto organ wskazał na konieczność naniesienia na plan sytuacyjny wymiarów planowanych miejsc postojowych w odniesieniu do stałych elementów zagospodarowania terenu, umożliwiających ich prawidłowe wytyczenie w terenie. W dniu [...] maja 2015 r. Spółdzielnia uzupełniła dokumentację zgłoszenia. Inwestor poprawnie zakwalifikował planowane roboty budowlane wskazując, że są one objęte dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane. Ponadto przedłożył nowy plan sytuacyjny i opis sposobu wykonania robót. W oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazał, że wynika ono z zarządu powierzonego, zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Prezydent Miasta L., na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru rozpoczęcia przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane niewłaściwie określono tytuł prawny do nieruchomości, nie dołączono listy współwłaścicieli i nie wykazano posiadania zgody wszystkich współwłaścicieli działki na przedmiotowe roboty budowlane. Organ pierwszej instancji powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, z którego wynika, iż zarząd nieruchomością wspólną wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Jeżeli zaś realizacja zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana, jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości. W ocenie Prezydenta Miasta L. zamierzenie budowlane polegające na wykonaniu miejsc postojowych należy zaliczyć do robót wychodzących poza zakres zwykłego zarządu nieruchomością przez spółdzielnię mieszkaniową, bowiem dochodzi do powstania nowego obiektu. Skoro więc Spółdzielnia nie posiada zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr ewid.[...], to nie może samodzielnie dysponować tą nieruchomością w celu wykonania przedmiotowych robót budowlanych. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, naruszenie zasad wynikających z art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia uzasadnione jest treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12 oraz uznanie, że roboty objęte zgłoszeniem przekraczają zakres zwykłego zarządu nieruchomością. Zdaniem LSM, organ I instancji nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, że roboty objęte zgłoszeniem są czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu nieruchomością, przez co naruszył także art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, zdaniem inwestora, zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji – błędnie uznając, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do wniesienia sprzeciwu – jest niezgodna z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda stwierdził, że podniesione w nim argumenty nie zasługują na uwzględnienie, bowiem decyzja Prezydenta Miasta L. nie narusza prawa. Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż roboty budowlane objęte przedmiotowym zgłoszeniem, polegające na budowie 9 miejsc postojowych na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w L., będącej współwłasnością [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i osób, które nabyły prawo odrębnej własności lokalu wraz z udziałem w części wspólnej nieruchomości, nie stanowią czynności zwykłego zarządu, czyli załatwiania bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia. Roboty te nie należą do sfery utrzymania, zabezpieczenia i eksploatacji rzeczy, ale prowadzą do powstania nowego obiektu budowlanego na nieruchomości objętej współwłasnością. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że pojęcie zarządu, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie obejmuje zarządu sprawowanego przez spółdzielnie mieszkaniowe na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Oznacza to, że spółdzielnia mieszkaniowa realizując prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinna powołać się na tytuł prawny w postaci własności danej nieruchomości. Zarząd rzeczą wspólną, jak zauważył Wojewoda w zaskarżonej decyzji, obejmuje permanentny cykl zachowań i działań współwłaścicieli w procesie gospodarczym rzeczą wspólną, obejmujących sferę utrzymania, zabezpieczenia i eksploatacji rzeczy. Przyjmuje się, że do czynności zwykłego zarządu należy załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia. Inne zaś czynności mieszczą się w kategorii przekraczających zakres zwykłego zarządu. Czynności przekraczające zwykły zarząd to - poza rozporządzaniem nieruchomością wspólną i jej obciążaniem - m.in. modernizacja i większy remont, nadbudowa i przebudowa, podział nieruchomości i łączenie lokali. Jeżeli zatem w konkretnej sytuacji realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 k.c. Objęte zgłoszeniem roboty – jak stwierdził Wojewoda – nie należą natomiast do sfery utrzymania, zabezpieczenia i eksploatacji rzeczy, lecz prowadzą do powstania nowego obiektu budowlanego na nieruchomości objętej współwłasnością. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] zaskarżyła powyższą decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze strona skarżąca zarzuciła tej decyzji: 1) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, a nadto naruszenie zasad wynikających z art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz przyjęcie, że w niniejszej sprawie wniesienie sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót uzasadnione jest zakresem planowanych robót, co znajduje poparcie w treści uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt: II OPS 2/12 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 1098/14, a także uznanie, że roboty objęte zakresem zgłoszenia przekraczają zakres zwykłego zarządu nieruchomością, pomimo treści przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych; 2) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wykazania w uzasadnieniu decyzji, że roboty objęte zgłoszeniem są czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu nieruchomością; 3) naruszenie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki uzasadniające wniesienie sprzeciwu w sprawie zamiaru rozpoczęcia wykonania robót budowlanych polegających na budowie 9 miejsc postojowych na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w L.. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia podniosła, że jednym z aspektów zaspokajania potrzeb wynikających z zamieszkiwania w lokalu znajdującym się w zasobach spółdzielni mieszkaniowej jest m.in. potrzeba zapewnienia miejsc parkingowych dla mieszkańców. Takie czynności winny być zatem uznane za czynności zwykłego zarządu. Ponadto Spółdzielnia podkreśliła, że z uwagi na treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt III CZP 122/13 w niniejszej sprawie bez znaczenia jest dokonanie podziału czynności Spółdzielni na nieprzekraczające i przekraczające zakres zwykłego zarządu. W świetle bowiem tej uchwały spółdzielnia mieszkaniowa może samodzielnie dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest stwierdzenie, czy planowana przez Spółdzielnię inwestycja, polegająca na budowie 9 miejsc postojowych na działce nr ewid.[...] w pobliżu ul. [...] w L., wymagała uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, co winno być wykazane w załączonym przez Spółdzielnię do zgłoszenia wykonania ww. robót budowlanych oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia [...] czerwca 2015 r., a więc w czasie orzekania przez organy obu instancji, roboty budowlane polegające na budowie miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, wymagały dokonania przez inwestora stosownego zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego (art. 29 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej jako "Pr. bud."). Obowiązek ten został wprawdzie przez ustawodawcę zniesiony na mocy art. 1 pkt 8 lit. "a" ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), jednak stosownie do art. 5 ust. 1 przywołanej nowelizacji, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Pr. bud. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do zgłoszenia, jak wynika z art. 30 ust. 2 Pr. bud., należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Definicję legalną pojęcia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zawiera art. 3 pkt 11 Pr. bud., z którego to przepisu wynika, że przez prawo to należy rozumieć tytuł prawny do nieruchomości wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Z powyższego wynika, że w sytuacji, gdy spółdzielnia mieszkaniowa jest współwłaścicielem nieruchomości i gdy wykonuje zarząd tą nieruchomością na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 ze zm.), zakres prawa spółdzielni do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zależy od tego, czy określone zamierzenie budowlane wynika z obowiązków i uprawnień spółdzielni sprawującej zarząd nieruchomościami wspólnymi. Stosownie do wskazanego przepisu ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1892 ze zm.), choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Wskazać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15 (dostępnej w CBOSA) – podjętej już po wydaniu zaskarżonej decyzji – stwierdził, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt Pr. bud., w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał, że spółdzielnia mieszkaniowa, wykazując prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinna powołać się na tytuł prawny w postaci np. własności danej nieruchomości, prawa użytkowania wieczystego całej nieruchomości, czy też innych tytułów, wymienionych w art. 3 pkt 11 Pr. bud. lub wykazać, że należyte wykonanie zobowiązań ze stosunku, jaki wynika z powstania zarządu ex lege, w trybie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, wymaga przeprowadzenia określonych robót budowlanych w ramach starannego działania na rzecz i w interesie współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, niebędących członkami spółdzielni mieszkaniowej. Zdaniem NSA, skoro współwłaściciele mają obowiązki w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, to w tym zakresie spółdzielnia mieszkaniowa sprawuje ustawowy zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W niniejszej sprawie zachodziła właśnie taka sytuacja, uprawniająca skarżącą Spółdzielnię Mieszkaniową do podejmowania działań w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, w ramach sprawowanego przez Spółdzielnię ustawowego zarządu nieruchomością wspólną, tj. działką nr ewid. [...], w oparciu o powołany art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W ocenie Sądu zagospodarowanie przedmiotowej działki, sprowadzające się do urządzenia w jej obrębie 9 stanowisk postojowych dla samochodów, przeznaczonych dla mieszkańców Spółdzielni Mieszkaniowej i współwłaścicieli, mieści się w zakresie eksploatacji tejże nieruchomości wspólnej, zmierzając do polepszenia członkom Spółdzielni oraz właścicielom lokali wyodrębnionych warunków mieszkaniowych, poprzez zaspokojenie ich potrzeb w zakresie zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Tym samym, jak trafnie przyjęła strona skarżąca, Spółdzielnia wykonując zarząd wskazaną nieruchomością wspólną, będącą jej współwłasnością, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, legitymowała się tytułem prawnym do dysponowania wspomnianą nieruchomością na cele budowlane w myśl art. 3 pkt 11 Pr. bud. Mając na uwadze opisane wyżej okoliczności sprawy za niezasadne należy uznać stanowisko organów obu instancji kwestionujące prawo Spółdzielni do samodzielnego dysponowania nieruchomością w celu wykonania powyższych robót budowlanych. Należy ponadto mieć na względzie, że projektowana inwestycja dotyczy niezabudowanych części nieruchomości, co do których Spółdzielnia wykonuje zarząd, o jakim mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Zarząd sprawowany przez Spółdzielnię wynika zatem z przepisu prawa materialnego, rangi ustawowej. W ramach wykonywania tego zarządu Spółdzielni niewątpliwie przysługuje pełne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z wyjątkiem sytuacji, gdy takie dysponowanie nieruchomością byłoby nie do pogodzenia z prawem podmiotowym innych osób, w tym członków Spółdzielni, co w niniejszej sprawie nie występuje. Poza sporem jest bowiem, że tytuł prawny strony skarżącej dotyczył – w niniejszej sprawie – dysponowania niezabudowaną częścią nieruchomości wspólnej będącej w zarządzie Spółdzielni. Niewątpliwe jest przy tym, że w tym zakresie z zarządem sprawowanym przez Spółdzielnię nie konkuruje żadne prawo podmiotowe osób mających prawa do lokali mieszkalnych bądź użytkowych znajdujących się w budynkach usytuowanych na sąsiedniej działce gruntu. Z tego co stwierdzono wyżej wynika zatem, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi sytuacji "konkurowania" praw podmiotowych osób do lokali z zarządem sprawowanym przez skarżącą Spółdzielnię Mieszkaniową. Nie można zatem mówić o istnieniu wspomnianej przez organy obu instancji przeszkodzie prawnej do przyjęcia bez sprzeciwu zgłoszonego przez stronę zamiaru podjęcia opisanych robót budowlanych. W sprawie tej brak jest bowiem podstaw, by stwierdzić, że Spółdzielnia nie wykazała, do czego zobowiązana była w myśl art. 30 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud., posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji uznać należy, że decyzje organów obu instancji, orzekając o sprzeciwie wobec dokonanego przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, naruszają przepisy prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 11 Pr bud. w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uwzględni stanowisko Sądu zaprezentowane w niniejszym wyroku, co w razie jego uprawomocnienia się prowadzić będzie do umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie sprzeciwu do złożonego przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II, znajduje natomiast uzasadnienie w przepisach art. 200 i art 205 § 2 powołanej wyżej ustawy.