II SA/Lu 810/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwalczania rośliny z gatunku barszcz Sosnowskiego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W. L. złożył w dniu [...] listopada 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (data wpływu do Sądu) skargę na Uchwałę Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie zwalczania rośliny z gatunku barszcz Sosnowskiego z terenu Gminy J., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi W. L. wskazał, że uchwałą Nr [...] Rada Gminy J. zobowiązała właścicieli, współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością, do likwidacji z terenu swoich posesji rośliny z gatunku barszcz Sosnowskiego (§ 1 uchwały). Powyższe zobowiązanie, jak wynika z treści § 1 ust. 3 uchwały, Rada Gminy nałożyła w celu zapobieżenia rozprzestrzeniania się barszczu Sosnowskiego, który stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia człowieka oraz środowiska przyrodniczego. W § 4 uchwały Rada postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty opublikowania w Dzienniku Urzędowym W. L.. W ocenie W. L. podjęcie przez Radę Gminy J. powyższej uchwały nastąpiło bez podstawy prawnej. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zdaniem W. L. z powołanych przepisów wynika, że akty prawa miejscowego muszą być wydawane wyłącznie w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe i tylko w granicach, w tym upoważnieniu określonych. Jednocześnie ustawowego upoważnienia dla rady nie można domniemywać, stosując dla ustalenia zakresu upoważnienia wykładni celowościowej. Ponadto kwalifikacja danego aktu do kategorii aktu prawa miejscowego - powszechnie obowiązującego, musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych. Akty prawa miejscowego powinny zawierać oznaczenie adresata norm prawnych (wywoływać skutki na zewnątrz), mieć charakter normatywny (zawierać nakazy, zakazy lub uprawnienia), zaś normy prawne w nim zawarte powinny mieć charakter generalny (definiować adresata przez wskazanie cech) i abstrakcyjny (nie dotyczą konkretnej sytuacji, stosowane są w sposób powtarzalny w opisanych ogólnie w przypadkach typowych). W ocenie organu nadzoru żaden z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w tym w szczególności powołane w podstawie prawnej uchwały Nr [...] przepisy art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 1 oraz art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, nie upoważniały Rady Gminy J. do podjęcia uchwały w sprawie zwalczania roślin z gatunku barszcz Sosnowskiego z terenu gminy. Przepisem ustawowym upoważniającym radę gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego nie mogą być powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy nie zawiera normy kompetencyjnej upoważniającej organ stanowiący gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego. W art. 7 ustawy wymienione zostały jedynie zadania własne gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców, obejmujące m.in. sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Przepis art. 40 ust. 3 powyższej ustawy stanowi podstawę do wydawania przez organ stanowiący gminy przepisów porządkowych, jeśli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2004 r. (sygn. akt GSK 1132/04, OSP 2005, z.9, poz.109) organ nadzoru wskazał, że "przysługujące radzie gminy kompetencje w zakresie stanowienia przepisów porządkowych nie mogą być wykorzystywane do bieżącego zarządzania na danym obszarze, ale wyłącznie w celu przeciwdziałania realnym zagrożeniom dla wartości określonych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym". Aby wprowadzić określone normy w formie przepisów porządkowych muszą wystąpić jednocześnie dwie przesłanki: materia podlegająca unormowaniu nie może być uregulowana w innych przepisach powszechnie obowiązujących, wprowadzenie określonych norm musi być uzasadnione ze względu na ochronę wartości o jakich mowa w art. 40 ust. 3 ww. ustawy. Literalne brzmienie przepisu art. 40 ust. 3 wskazuje na to, iż przesłanki te powinny być spełnione łącznie. Ponadto W. L. wskazał, że o istocie przepisów porządkowych świadczą również przepisy dotyczące trybu ich wejścia w życie. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia [...] lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197 poz. 1172, ze zm.), przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia. W uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 3 dni, a jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia. Stosownie do art. 14 powołanej ustawy, przepisy porządkowe ogłasza się w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu (ust. 1). Za dzień ogłoszenia przepisów porządkowych uważa się dzień wskazany w obwieszczeniu (ust. 2). Ogłoszenie przepisów porządkowych w sposób określony w ust. 1 nie zwalnia z obowiązku ich ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym (ust. 3). Tymczasem w niniejszej sprawie - zdaniem organu nadzoru - brak jest spełniania przez uchwałę Nr [...] przesłanek do wydania przepisów porządkowych ponieważ nie występuje zagrożenie dóbr podlegających ochronie, dla przeciwdziałania którym niezbędne jest wydanie przepisów porządkowych w gminie J.. Uchwała nie spełnia także wymogów formalnych, niezbędnych do nadania jej charakteru przepisu porządkowego. Nie wskazuje bowiem prawidłowego terminu wejścia aktu w życie określonego w art. 4 ust. 3 w zw. z art. 14 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Podsumowując W. L. podniósł, że naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organów władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Podjęcie uchwały bez podstawy prawnej stanowi istotne naruszenie prawa. Zdaniem organu nadzoru Rada Gminy J. podejmując uchwałę Nr [...] działała bez podstawy prawnej oraz z istotnym naruszeniem przepisów art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę, działający w imieniu Rady Gminy J., Wójt Gminy J. wniósł o umorzenie postępowania, wskazując, że Rada Gminy J. w dniu [...] października 2015 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchylenia uchwały Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie zwalczania rośliny z gatunku barszcz Sosnowskiego z terenu Gminy J.. Uchwała Nr [...] została załączona do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W myśl art. 3 § 1 pkt 5, 6 i 7 powyższej ustawy kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 powyższej ustawy sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy. W myśl art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powołany powyżej przepis art. 93 ust. 1 powyższej ustawy nie wprowadza ograniczenia konkretnym terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Skarga organu nadzoru na uchwałę organu gminy nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pogląd, iż organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem do wniesienia skargi w trybie art. 93 ust. 1 powyższej ustawy wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia [...] stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1575/04 (nie publikowany),z dnia [...] lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 (ONSAiWSA 2006/1/7) oraz w postanowieniu z dnia [...] listopada 2005 r., I OSK 572/05 (Lex Nr 196772). Podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] sierpnia 2015 r. były przepisy art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 1 oraz art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W pierwszym z powołanych przepisów wymienione zostały zadania własne gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (pkt 1). Stosownie do art. 18 ust. 1 do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, i ile ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 40 ust. 3 ustawy jest przepisem kompetencyjnym i stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Zdaniem Sądu, trafne jest stanowisko skarżącego Wojewody, że zaskarżona uchwała została podjęta m.in. z naruszeniem przepisu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, przy czym naruszenia tego nie można ocenić inaczej niż istotne, co skutkuje koniecznością wyeliminowania zakwestionowanego aktu z porządku prawnego. Zaskarżona uchwała należy do jednego z rodzajów aktów prawa miejscowego wyodrębnionych w art. 40 ustawy, tj. do gminnych porządkowych aktów prawa miejscowego. W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tych względów do wydania gminnego porządkowego aktu prawa miejscowego w trybie art. 40 ust. 3 ustawy, koniecznym warunkiem jest łączne spełnienie wymaganych przesłanek ustawowych. Łącznie zatem muszą wystąpić wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki prawne i faktyczne, którymi są: 1) zakres nieuregulowany w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących; 2) zagrożenie jednej z kategorii dóbr wyszczególnionych bezpośrednio i enumeratywnie w art. 40 ust. 3 ustawy (ochrona życia lub zdrowia obywateli, zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego); 3) niezbędność (nieodzowność) podjęcia natychmiastowych działań na rzecz ochrony zagrożonych ww. wartości, co oznacza, iż zagrożenie jest tego rodzaju, że wymaga podjęcia niezwłocznego działania prawodawczego przez uprawnione organy gminy, nie ma bowiem czasu na reakcję w drodze aktu o randze ustawy. Z kolei, specyfikę aktu podejmowanego na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 40 ust. 3 ustawy, jako wydawanego w celu przeciwdziałania nagle pojawiającym się zagrożeniom, potwierdza fakt skrócenia przez ustawodawcę czasu wejścia w życie aktu porządkowego. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia [...] lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172, z późn. zm.) przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia. W uzasadnionych przypadkach mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu ich w życie mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia. Zgodnie natomiast z art. 14 tej ustawy, przepisy porządkowe ogłasza się w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu (ust. 1), a za dzień ogłoszenia przepisów porządkowych uważa się dzień wskazany w obwieszczeniu (ust. 2). Ogłoszenie przepisów porządkowych w sposób określony w ust. 1 nie zwalnia z obowiązku ich ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym (ust. 3). Z powyższego wynika, że przepisy porządkowe są szczególną kategorią aktów prawa miejscowego, gdyż określone w art. 40 ust. 3 ustawy, kompetencje rady gminy mogą być wykorzystywane jedynie w wyjątkowych okolicznościach, gdy nie jest możliwa skuteczna ochrona tych dóbr na gruncie istniejących unormowań ustawowych lub innych przepisów powszechnie obowiązujących. Dokonując oceny kwestionowanej uchwały w świetle wyżej poczynionych uwag, uznać należy, że uchwała Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie zwalczania rośliny z gatunku barszcz Sosnowskiego z terenu Gminy J. nie spełnia łącznie wszystkich warunków stanowienia przepisów porządkowych, określonych w art. 40 ust. 3 ustawy. Nie występuje bowiem wymieniona w art. 40 ust. 3 ustawy przesłanka niezbędności podjęcia natychmiastowych działań w celu ochrony dóbr w nim wskazanych. Wprawdzie zagrożenia wynikające dla zdrowia, a nawet życia ludzkiego, związane z kontaktem z barszczem Sosnowskiego, będącym rośliną toksyczną, są powszechnie znane i nie mogą być kwestionowane, to jednak konieczność zwalczania tej rośliny nie jest problemem, który pojawił się nagle. Roślina ta występuje od wielu lat na terenie całego kraju, a jej populacja sukcesywnie wzrasta, przy czym jest zróżnicowana w poszczególnych regionach. Uzasadnieniem podjęcia kwestionowanego aktu porządkowego na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy nie może być natomiast wskazany ogólnikowo przez Radę w § 1 zaskarżonej uchwały cel w postaci zapobieżenia rozprzestrzeniania się barszczu Sosnowskiego z uwagi na zagrożenia dla zdrowia i życia człowieka oraz środowiska przyrodniczego powodowane przez tę roślinę. W przepisie art. 7 ustawy, powołanym jako podstawa prawna podjęcia zaskarżonej uchwały, zostały wymienione zadania własne gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty. Nałożenie na gminę przez ustawodawcę obowiązku realizacji zadań własnych oznacza, że gmina nie może uchylić się od ich wypełniania i jest odpowiedzialna za prawidłowe ich wykonywanie. Nie ulega wątpliwości, że będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały likwidacja rośliny barszcz Sosnowskiego, stanowi realizację zadania własnego gminy w sprawach z zakresu ochrony środowiska i ochrony zdrowia, określonych w pkt 1 i pkt 5 art. 7 ustawy, jak również bezpieczeństwa obywateli wskazanego w pkt 14 tego przepisu. Wywiązywanie się przez jednostkę samorządu terytorialnego z zadań nałożonych przez ustawodawcę w celu ochrony zbiorowych potrzeb, nie powinno jednak łączyć się z całkowitym przerzuceniu tych obowiązków na członków wspólnoty. Tym bardziej, że z uwagi na niebezpieczeństwa związane z działaniem rośliny gatunku barszcz Sosnowskiego na organizm ludzki, realizacja zaskarżonej uchwały może powodować skutki wręcz odwrotne niż zamierzone przez Radę. Ponadto, przepisy porządkowe, ze względu na zagrożenie karą w razie naruszenia zawartych w nich norm, powinny być sformułowane w sposób czytelny i powinny precyzyjnie określać nakazy i zakazy określonego zachowania się adresatów, aby uniemożliwić stosowanie uznaniowości przy egzekwowaniu tych obowiązków, zauważenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie, nakładając - pod groźbą kary grzywny - obowiązek likwidacji barszczu Sosnowskiego z terenu nieruchomości, w treści kontrolowanej uchwały Rada nie sprostała też i temu wymogowi, gdyż nie określiła ani metod usuwania barszczu ani sposobu postępowania ze szczątkami usuniętych roślin (por. wyrok WSA w Opolu z dnia [...] stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 538/15) . Na gruncie przedstawionych rozważań należało przyjąć, że kontrolowana uchwała, podjęta przy zastosowaniu upoważnienia ustawowego do wydawania przepisów porządkowych, istotnie narusza art. 40 ust. 3 ustawy. Skutkuje to uznaniem, że zaskarżona uchwała, jako sprzeczna z prawem jest nieważna w świetle art. 91 ust. 1 ustawy, co powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Rady Gminy J. o umorzenie postępowania w związku z podjęciem w dniu [...] października 2015 r. uchwały Nr [...] w sprawie uchylenia uchwały Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie zwalczania rośliny z gatunku barszcz Sosnowskiego z terenu Gminy J. to wskazać należy, że wniosek powyższy nie może zostać uwzględniony. Uchylenie zaskarżonej uchwały miało bowiem wyłącznie skutek konstytutywny ex nunc, tj. na przyszłość (odmiennie niż w przypadku stwierdzenia nieważności aktu, które przynosi skutek ex tunc, tj. od momentu jego uchwalenia). Przepisy zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, mogłyby zatem mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących (por. uchwały Trybunału Konstytucyjnego: z dnia [...] września 1994 r., sygn. akt W 5/94 oraz z dnia [...] lutego 1994 r., sygn. akt K 10/93). Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.