II SA/Lu 811/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Asesor WSA Jerzy Drwal, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. G.-M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]. nr [...] II. nakazuje ściągnięcie od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwoty 200 (dwieście) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu, od którego skarżąca była zwolniona. Decyzją z dnia [...]. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia [...] odmawiającą J. G. – M. przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.) płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie rozwoju obszarów wiejskich na wspieranie gospodarstw niskotowarowych. W Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004 – 2006 przewidziano na wspieranie gospodarstw niskotowarowych 293,1 mln euro. Biura powiatowe Agencji przyjmowały wnioski do 22 marca 2005 r., bowiem na podstawie prowadzonej prognozy wydatkowania środków finansowych stwierdzono, że limit finansowy zatwierdzony przez Komisję Europejską na to działanie został wyczerpany. Organ drugiej instancji podkreślił, iż wniosek o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych został złożony przez J. G. – M. w dniu 16 maja 2005 r., a więc po wyczerpaniu środków finansowych przeznaczonych na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, wobec czego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było uzasadnione w świetle ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła J. G. – M., podnosząc, iż pracownicy Agencji informowali ją, że wnioski można składać do dnia 31 grudnia 2005 r. Zarzuciła ponadto, że jej wniosek został złożony prawidłowo i skarżąca spełniła wszystkie warunki niezbędne do przyznania pomocy finansowej. Zdaniem skarżącej w ogólnej kwocie przeznaczonej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych ujęta była także kwota należna skarżącej, a skrócenie terminu przyjmowania wniosków jest krzywdzące dla producentów rolnych. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 , 136 i 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły - mimo obowiązków wynikających z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Jest okolicznością bezsporną, że w dniu 16 maja 2005 r. skarżąca złożyła wniosek o pomoc finansową na działanie: Wspieranie gospodarstw niskotowarowych (wniosek o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego). Pomoc ta przewidziana jest w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), która określa zadania oraz właściwość jednostek organizacyjnych i organów w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, określonych przepisami Unii Europejskiej oraz postanowieniami Traktatu Akcesyjnego podpisanego w dniu 16 kwietnia 2003 r. w Atenach. Na podstawie art. 2 i 3 ust. 2 pkt 2 ustawy opracowany został i ogłoszony plan rozwoju obszarów wiejskich, przyjęty przez Komisję Europejską. Plan ten stanowi załącznik do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich (M.P. Nr 56, poz. 958). Szczegółowe zasady przyznawania pomocy objętej planem określone zostały w wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.). Zgodnie z przepisem § 2 rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana: 1) do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro, określonej w planie rozwoju obszarów wiejskich na wspieranie gospodarstw niskotowarowych; 2) według kolejności otrzymania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosków o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który spełnia warunki określone w § 3 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia. Płatność przyznawana jest na wniosek producenta rolnego, składany do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego (§ 6 ust. 2). Wniosek składa się w dowolnym terminie (§ 6 ust. 3). Z treści powołanych przepisów wynika, że złożenie wniosku o przyznanie pomocy na wspieranie gospodarstw niskotowarowych nie jest wprawdzie ograniczone żadnym terminem, jednak pomoc dla gospodarstwa niskotowarowego może być udzielona tylko wówczas, gdy nie zostały wyczerpane środki przeznaczone na ten cel. Płatności są bowiem udzielane do wysokości limitu określonego w planie rozwoju obszarów wiejskich. W rozpoznawanej sprawie organy administracji odmówiły skarżącej przyznania płatności z uwagi na brak środków na pomoc dla gospodarstw niskotowarowych. Zarówno jednak uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie wskazują żadnych dowodów potwierdzających wyczerpanie limitu środków przeznaczonych na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, co stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a., zobowiązującego organy administracji do wskazania w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Organy obu instancji powołały się na bliżej nieokreśloną prognozę wydatkowania środków finansowych i stwierdziły, że limit finansowy zatwierdzony przez Komisję Europejską na to działanie został wyczerpany. Dlatego biura powiatowe Agencji przyjmowały wnioski do dnia 22 marca 2005 r. Nie wskazały jednak jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego ustalenie, że limit wyczerpany został przed dniem 22 marca 2005 r. Organy nie wyjaśniły zatem w sposób nie budzący wątpliwości, czy i kiedy wyczerpany został limit środków przewidzianych na pomoc finansową dla gospodarstw niskotowarowych, co uzasadniałoby odmowę przyznania płatności. O tym, że limit nie został wyczerpany w terminie wskazywanym przez organy świadczą ogłoszenia ukazujące się na oficjalnej stronie Agencji: www.arimr.gov.pl, w których informowano producentów rolnych o możliwości składania wniosków ponownie od dnia 6 listopada 2006 r., ponieważ analiza wydatkowania środków wykazała oszczędności. Należy również zauważyć, że zaskarżona decyzja wskazuje kwotę 293,1 mln euro jako przewidzianą na wspieranie gospodarstw niskotowarowych w latach 2004 – 2006, gdy tymczasem w powoływanym już wyżej planie rozwoju obszarów wiejskich na lata 2004 – 2006, ogłoszonym w dniu 15 listopada 2004 r. (M.P. Nr 56, poz. 958) kwota ta wynosi 376,3 mln euro (por. pkt 8.Orientacyjna zbiorcza tabela finansowa planu w mln EUR). Organ drugiej instancji nie wyjaśnił w ogóle tej rozbieżności. Mimo braku dostatecznych ustaleń co do wskazanych istotnych okoliczności, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy nie uzupełnił materiału dowodowego i nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności sprawy, co narusza przepis art. 136 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. Zaskarżona decyzja narusza także przepis art. 138 § 1 k.p.a., brak było bowiem w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Podnieść również należy, że skarżąca była dwukrotnie informowana przez organ pierwszej instancji o niewydaniu decyzji w terminie z powodu "spiętrzenia zadań realizowanych przez Agencję", a nie z powodu złożenia wniosku po wyczerpaniu limitu. Jednocześnie informowano skarżącą, że termin płatności nie ulega zmianie. Decyzja odmowna z powodu wyczerpania limitu środków przeznaczonych na pomoc dla gospodarstw niskotowarowych przed złożeniem przez skarżącą wniosku wydana została natomiast po upływie prawie roku od złożenia wniosku (decyzja z dnia [...]., uchylona przez organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] Naruszone zostały w ten sposób nie tylko wymienione wyżej reguły postępowania wyjaśniającego, ale także wynikająca z przepisu art. 8 k.p.a. zasada prowadzenia postępowania w sposób, który ma pogłębiać zaufanie obywateli do Państwa. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania decyzji mimo braku niezbędnych ustaleń i wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art.135 powołanej ustawy także decyzję organu pierwszej instancji, mając na uwadze naruszenie wskazanych przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Uchylenie obu decyzji oznacza konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania i rozpoznania sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie wyjaśnią organy, jaka była rzeczywista wysokość limitu środków na wspieranie gospodarstw niskotowarowych (jeżeli kwota limitu została zmniejszona, należy wyjaśnić, w jakim trybie i na jakiej podstawie doszło do takiej zmiany) oraz czy i kiedy wyczerpany został limit. Dopiero wyjaśnienie tych okoliczności pozwoli na ustalenie prawidłowo stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji zgodnej z prawem. Należy bowiem zauważyć, że w świetle przepisu § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. płatności udzielane są według kolejności otrzymania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosków. Z tych wszystkich względów i na podstawie art.145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O nakazaniu ściągnięcia od organu wpisu nieuiszczonego przez skarżącą, zwolnioną od opłat, Sąd orzekł na podstawie art. 223 § 2 w zw. z art. 200 ustawy.