II SA/Lu 811/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 marca 2016 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] P. Z. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania D. G. (dalej także: skarżący) od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] o zmianie własnej decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], zmieniającej decyzję z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], przyznającą zasiłek stały od [...] lutego 2014 r. do [...] stycznia 2016 r. w ten sposób, że odmówiono przyznania zasiłku stałego od dnia [...] marca 2015 r., orzekło - uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że organ pierwszej instancji odmawiając uwzględnienia wniosku strony o przyznanie świadczenia stwierdził, iż pomimo podejmowanych przez pracowników socjalnych prób przeprowadzenia z odwołującą aktualizacji wywiadu środowiskowego, koniecznego do ustalenia warunków do przyznania pomocy, skarżący nie podjął żadnych kroków w celu umożliwienia przeprowadzenia takiego wywiadu. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. wezwano skarżącego do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu pierwszej instancji celem uzgodnienia terminu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Skarżący nie odebrał powyższego wezwania pomimo dwukrotnego awizowania, natomiast jego matka – T. G. "(pełnomocnik)" odebrała pismo w dniu [...] kwietnia 2015 r., ale nie skontaktowała się z pracownikiem socjalnym. Powyższa okoliczność, zdaniem organu pierwszej instancji, w świetle art. 107 ust. 4 ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.; dalej także: u.p.s.), stanowiła podstawę do odmowy przyznania wskazanych świadczeń. W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w celu kontynuowania wszczętego postępowania w kierunku zmniejszenia wysokości zasiłku stałego od dnia [...] marca 2015 r. z powodu zwiększonego dochodu żony M. i kontynuowanie wypłaty w wysokości wynikającej z przepisów ustawy. Po przeanalizowaniu sprawy w trybie odwoławczym Kolegium doszło do przekonania, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji narusza obowiązujący porządek prawny, zwłaszcza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawę o pomocy społecznej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, jednakże z innych przyczyn niż podniesione w odwołaniu. Zdaniem Kolegium skierowane do skarżącego wezwanie z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], było nieskuteczne, gdyż podpisane zostało przez pracownika socjalnego działającego z upoważnienia dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. P.. Wezwanie to nie pochodzi zatem od organu administracji publicznej (art. 50 § 1 i art. 54 § 1 K.p.a.), którym jest w niniejszej sprawie Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. P. umocowany przez Prezydenta Miasta B. P. do załatwiania indywidualnych spraw decyzją administracyjną. Wezwanie to, jak podkreślił organ, nie mogło powodować dla skarżącego negatywnych konsekwencji również z tego powodu, że do osobistego stawiennictwa celem uzgodnienia terminu przeprowadzenia wywiadu wezwana została "Pani", czyli należy rozumieć, że "pełnomocnik" skarżącego - T. G. (wymieniona w nagłówku), a nie skarżący. Kolegium zauważyło przy tym, że z akt sprawy nie wynika, aby po zakończeniu postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], przyznającej zasiłek stały, w którym to postępowaniu działał skarżący osobiście, udzielił on pełnomocnictwa do działania w jego imieniu matce – T. G.. Za bezpodstawne zatem Kolegium oceniło wzywanie "pełnomocnika" T. G. do jakichkolwiek czynności i doręczanie jej pism. Nadto, w ocenie organu odwoławczego, wspomniane wezwanie było nieprawidłowe również z tego względu, że zobowiązywało do stawienia się w siedzibie organu pierwszej instancji w celu uzgodnienia terminu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu, a nie, jak stanowi powołany w treści wezwania przepis art. 50 K.p.a., do udziału w istotnej dla treści rozstrzygnięcia czynności, to jest do przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego (art. 107 ust. 4 u.p.s.). Skargę na powyższą decyzję Kolegium złożył do Sądu D. G., podnosząc, iż kwestionuje zgodność z prawem tej decyzji w części, w jakiej Kolegium stwierdziło, że jego matka nie może być jego pełnomocnikiem. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2016 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego, ustanowiony przez Sąd w ramach prawa pomocy, sprecyzował skargę w ten sposób, że jej zarzuty odnoszą się wyłącznie do uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium w zakresie, w jakim organ stwierdził brak podstaw do wzywania matki skarżącego T. G. – jako jego pełnomocnika do dokonywania czynności w sprawie oraz doręczania jej pism, naruszając tym samym art. 136 w zw. z art. 33 § 3 i art. 64 § 2 K.p.a. Wskazując na powyższe, pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia we wskazanej wyżej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zaskarżoną decyzją Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji wydaną w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu zasiłku stałego od dnia [...] marca 2015 r. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazać należy, że zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 tej ustawy. Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Przepis ten pozwala zatem organowi na zmianę bądź uchylenie decyzji w szczególności w przypadku braku współdziałania osoby lub rodziny korzystającej z pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 11 ust. 2 u.p.s.), a także w razie odmowy złożenia przez osobę korzystającą z pomocy społecznej oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym (art. 107 ust. 5 u.p.s.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie zostało wszczęte w związku z przedłożonym przez żonę skarżącego, w dniu [...] marca 2015 r., zaświadczeniem o wysokości własnego świadczenia integracyjnego za luty 2015 r. W celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, ustalenia aktualnej sytuacji materialnej rodziny i ustalenia nowej wysokości zasiłku stałego od dnia [...] marca 2015 r. pracownicy socjalni udali się do miejsca zamieszkania skarżącego, jednakże nie zastali nikogo w domu. W rozmowie telefonicznej z żoną skarżącego poproszono o to, aby skontaktował się on z pracownikiem socjalnym po opuszczeniu szpitala, czego jednak nie uczynił. W związku z tym pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], wezwano skarżącego do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu pierwszej instancji celem uzgodnienia terminu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Skarżący nie odebrał powyższego wezwania, pomimo dwukrotnego awizowania, zaś jego matka T. G. odebrała to pismo w dniu [...] kwietnia 2015 r., lecz nie skontaktowała się z pracownikiem socjalnym. Jak prawidłowo stwierdziło Kolegium, opisane wyżej wezwanie z dnia [...] kwietnia 2015 r. było obarczone uchybieniami, uniemożliwiającymi uznanie je za skuteczne. P. to nie zostało bowiem podpisane przez organ administracji, to jest Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. P. umocowanego przez Prezydenta Miasta B. P. do załatwiania indywidualnych spraw decyzją administracyjną, lecz przez pracownika socjalnego. Niewątpliwie zaś pracownik ten nie legitymował się upoważnieniem do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy, udzielonym przez Prezydenta Miasta B. P. w trybie art. 110 ust. 8 u.p.s. Treść tego pisma była również na tyle niejednoznaczna, że można była na jej podstawie stwierdzić, że do osobistego stawiennictwa celem uzgodnienia terminu przeprowadzenia wywiadu wezwana została wezwana matka skarżącego - T. G. (wymieniona w nagłówku), a nie skarżący. Trafnie również Kolegium oceniło, iż w opisanym wyżej piśmie wadliwie zobowiązywano jego adresata do stawienia się w siedzibie organu pierwszej instancji w celu uzgodnienia terminu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu, zamiast – jak wynika z powołanego w treści tego pisma art. 50 K.p.a. – do przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, wymaganego w świetle art. 107 ust. 4 u.p.s. Należy w tym miejscu podkreślić, że wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja kasacyjna organu odwoławczego jest rozstrzygnięciem procesowym, które nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej, a tym samym nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Jej następstwem jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji, który na nowo ustala zarówno faktyczny, jak i prawny stan sprawy. Z tego względu – co do zasady – organ pierwszej instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu odwoławczego co do wykładni prawa materialnego wyrażonymi w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Skoro bowiem organ pierwszej instancji na nowo prowadzi postępowanie, to dokonana przezeń ocena prawna będzie uzależniona od przyszłych ustaleń faktycznych. Jeżeli zatem organ odwoławczy, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, sformułowałby oceny materialnoprawne, to mogłyby się one odnosić jedynie do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą one być pozbawione znaczenia (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 października 2014 r., II SA/Lu 800/13, niepubl., dostępny w CBOSA). Niezależnie od powyższego Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, co do tego, iż niniejszej sprawie brak było podstaw do uznania, że matka skarżącego T. G. była prawidłowo umocowana do działania w jego imieniu jako pełnomocnik. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika bowiem, jak zauważyło Kolegium, by po zakończeniu postępowania poprzedzającego wydanie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], przyznającej zasiłek stały, w którym to postępowaniu skarżący działał osobiście, udzielił on pełnomocnictwa do działania w jego imieniu swej matce. W tej sytuacji niewadliwym było stanowisko Kolegium, które za bezpodstawne uznało wzywanie przez organ pierwszej instancji matki skarżącego – jako jego pełnomocnika – do podejmowania czynności w imieniu skarżącego i doręczanie jej pism. Niewątpliwie w sytuacji, gdy w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym w imieniu strony działa osoba, która nie posiada stosownego umocowania do tego, organ administracji, związany zasadą zaufania (art. 8 K.p.a.) winien ocenić ten brak stosownie do okoliczności sprawy, w szczególności zaś - działając w trybie art. 33 § 3 w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. winien rozważyć wezwanie osoby podającej się za pełnomocnika strony do złożenia wymaganego pełnomocnictwa procesowego. Zauważyć jednak należy, że mając na uwadze całokształt stanu faktycznego sprawy niniejszej nie można zarzucić Kolegium uchybienia powyższym przepisom postępowania. Poza sporem jest bowiem, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji skarżący nie był reprezentowany przez pełnomocnika. W ocenie Sądu, okoliczności złożenia odwołania przez jego matkę od decyzji organu pierwszej instancji również nie dawały podstaw do stwierdzenia, że istotnie umocował on ją do działania w jego imieniu w charakterze pełnomocnika. Przede wszystkim skarżący wniósł samodzielnie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji do Kolegium, a nadto T. G. w złożonym przez siebie – w odrębnym piśmie – odwołaniu nie powoływała się na zgodę skarżącego na wniesienie odwołania (art. 106 ust. 6 u.p.s.) ani na pełnomocnictwo syna do działania w jego imieniu (art. 32 K.p.a.). O takiej zgodzie nie wspominał również skarżący w swoim odwołaniu. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy oraz § 15 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.).