II SA/Lu 813/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi L.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. II SA/Lu 813/13 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr: [...] wydanej przez Wójta Gminy D. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie dachu budynku mieszkalnego na działce nr [...] w K., wydanej na wniosek D. i J. małż. S. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji wystąpił L. S. We wniosku wskazał, iż nie brał udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie dot. ustalenia warunków zabudowy i nie została mu doręczona taka decyzja oraz to, że błędnie oznaczono numer działki na której wydana została decyzja. W jego ocenie ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy D. W uzasadnieniu wydanej decyzji Kolegium stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Kolegium ustosunkowało się do zarzutów wnioskodawcy oraz wskazało, iż brak udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania a nie stwierdzenia nieważności decyzji. L. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją Kolegium z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] utrzymana została w mocy zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...]. Organ odwoławczy nie stwierdził, by zarzuty skarżącego były uzasadnione. Na tę decyzję L. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II S.A./Lu 900/12, WSA w Lublinie uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] wskazując w treści uzasadnienia, iż przy rozpatrywaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji oraz w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brał udział ten sam członek Kolegium (J. K.). Narusza to dyspozycję art. 27 ust. 1a k. p. a. Wobec powyższego pozostał nadal do rozpatrzenia wniosek L. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy W uzasadnieniu wniosku odwołujący się podniósł, że decyzja Wójta Gminy D. narusza prawo, gdyż była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter stały (art. 156 § 1 pkt 5 kpa). Dotyczyła bowiem działki nr 384, która nie istniała w ewidencji gruntów. Wskazał także jako podstawę stwierdzenia nieważności art. 156 § 1 pkt 7 kpa . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu po ponownym rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2013r Nr [...] ( zaskarżoną w niniejszej sprawie) utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2012r. Nr [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem kontroli stosowanym w trybie nadzoru w razie wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Uznanie decyzji za nieważną może mieć miejsce w sytuacjach nadzwyczajnych, tylko w przypadkach szczególnych, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Organ, do którego został wniesiony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie związany takim wnioskiem, lecz ma obowiązek ocenić skarżoną decyzję również w zakresie wszystkich przesłanek, o jakich mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Wniosek Pana L. S. z dnia 22.02.2012 r. dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2004 r. z uwagi na rażące naruszenie prawa, chociaż w uzasadnieniu wnioskodawca wskazał na przesłanki do wznowienia postępowania | (nie brał udziału w postępowaniu jako strona). Potwierdził to również w piśmie z dnia 27.03.2012 r. Kolegium rozpatrzyło | wszystkie zarzuty skarżącego w trakcie postępowania z wniosku ww. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. Wskazało wnioskodawcy, że brak udziału strony w postępowaniu o warunki zabudowy nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, zaś nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Wydało w tym zakresie decyzję odmowną z dnia [...] czerwca 2012 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odwołujący się podnosi przesłanki do | stwierdzenia nieważności decyzji wynikające z art. 156 § 1 pkt. 5 i 7 kpa. Były one także przedmiotem analizy przy rozpatrywaniu ww. wniosku skarżącego przez Kolegium. Organ ten podniósł, że nieważność decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 kpa stwierdza się, gdy była ona niewykonalna w dniu jej wydania i jej wykonalność ma charakter trwały. Oznacza to niemożliwość zastosowania się do dyspozycji jej rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania, pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją, tj. niewykonalność prawną lub niemożliwość wykonania jej z przyczyn technicznych (niewykonalność faktyczna). Odnosząc powyższą zasadę do przedmiotu sprawy należy stwierdzić, że przebudowa dachu na budynku mieszkalnym (istniejącym) nie mieści się w zakazie obowiązujących przepisów prawa. Jest również możliwość wykonania decyzji ze względów technicznych, bowiem błędne oznaczenie numeru działki w sytuacji, gdy nie ma wątpliwości co do jej lokalizacji (miejscowość, budynek), nie stanowi o niewykonalności decyzji. Potwierdza to również orzecznictwo sądowe. Natomiast w świetle art. 156 § 1 pkt. 7 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji zachodzi wówczas z tej przyczyny, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Nie można przyznać racji odwołującemu się, że w niniejszej sprawie ta norma prawna ma zastosowanie. Żaden z przepisów prawa materialnego nie stanowi bowiem, że decyzja o warunkach zabudowy na rozbudowę dachu jest nieważna. Ze względu na brak przesłanek występujących w przepisach art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa i stan faktyczny sprawy, Kolegium uznało, że nie zachodzą podstawy do uznania kwestionowanej decyzji Wójta Gminy D. za nieważną w dniu jej wydania. W niniejszej sprawie nie zaistniały zdarzenia skutkujące wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego, ponieważ nie narusza ona przepisów prawa. L. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie domagając się uchylenia ( stwierdzenia nieważności) zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium odwoławczego w Zamościu z dnia [...] czerwca 2013r. Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2012r. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji w szczególności naruszenie przepisów: 1-art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), poprzez: - rażące naruszenie prawa w postaci oczywistej sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia zaskarżanej decyzji, a błędną i niewykonaną (nie spełnienie wszystkich wymogów przewidzianych prawem w trakcie postępowania o wydanie decyzji) podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2004 roku, w konsekwencji próba zalegalizowania samowoli budowlanej i naruszenie interesu skarżącego jako sąsiada na którego działkę będzie oddziaływać budynek (błąd interpretacji), -niewykonalność decyzji w dniu jej wydania która to niewykonalność ma charakter trwały co związane jest z błędami przy jej wydaniu czyli złym określeniem numeru działki 384 zamiast 384/2 oraz adresatów D. i J. małż S. zamiast S. i G.małż. G., a także brakiem stwierdzenia jej prawomocności, - decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa związaną z zawierającą błędy i braki analizą urbanistyczną jako załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy jak i samą decyzją 2. art. 7, art 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego związanego z podziałem działki nr [...] oraz prawem jej własności oraz z całkowitym pominięciem słusznego interesu skarżącego jako bezpośredniego sąsiada tej działki, jak również interesu M. F., która nie brała udziału w postępowaniu na początkowym jego etapie, ponieważ jako właściciel działki [...] został zgłoszony R. T. nie mający żadnego do niej prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało również instrumenty prawne, aby nawet na tym etapie dodatkowo wyjaśnić pojawiające się kwestie; 3. art. 10 § 1 k.p.a. w zw.z art 8 k.p.a. poprzez brak zapewnienia czynnego udziału w każdym stadium postępowania skarżącemu oraz M. F., a co z tym się wiąże brak zaufania do władzy publicznej, która próbowała zalegalizować samowolę budowlaną małż. S. oraz świadomie pominęła ich w postępowaniu. O wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i wcześniej toczącym się postępowaniu skarżący dowiedział się dopiero 15 lutego 2012 roku; 4. art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz art. 64 ust. 1 w zw z art 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.), poprzez uznanie, że przebudowa dachu budynku mieszkalnego na działce nr [...] w K. B. jest zgodna z przepisami odrębnymi środowiskowymi, w sytuacji gdy D. i J. małż. S. odprowadzają nieczystości na działkę sąsiednią M. F. i do przydrożnego rowu, a wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich również nie zostały zachowane, ponieważ skarżący nie został poinformowany o całym postępowaniu i uzyskaniu przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, w którym to mógłby zgłaszać wszelkie wnioski i zarzuty co do planowanej inwestycji na sąsiedniej nieruchomości; 5 art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) w zw. z art 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), poprzez odmówienie stwierdzenia nieważności, a następnie utrzymanie w mocy decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co jest równoznaczne z uznaniem, iż Wójt Gminy D. wydał prawidłową decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 roku, w sytuacji gdy analiza urbanistyczna jak i wniosek o ustalenie warunków zabudowy zawiera szereg błędów i niezgodności ze stanem faktycznym i prawnym, czego nie wyjaśnił organ w żadnym stadium postępowania, w tym również odwoławczego; 6.art. 61 § 4 k.p.a. polegające na nie ustaleniu z urzędu, kto w niniejszej sprawie ma interes prawny lub obowiązek i nie zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wszystkich osób będących, zgodnie z art. 28 k.p.a., stronami w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że przedmiotowa decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 par 1 pkt 1-7 k.p.a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. prawidłowo uznało, że żaden z przypadków wymienionych w tym przepisie w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. W szczególności decyzja kwestionowana przez skarżącego została wydana przez organ właściwy i w oparciu o właściwą podstawę prawną. L. S. we wniosku z dnia 22 lutego 2012r. jako podstawę żądania stwierdzenia nieważności decyzji wskazał rażące naruszenie prawa, które upatrywał w fakcie, iż nie brał udziału w postępowaniu, w którym wydana została decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2004r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie dachu budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w kolonii B. Gm. D., mimo, że jest właścicielem działki nr [...] pozostającej w bezpośrednim sąsiedztwie z działką której dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał ponadto na podstawy z art. 156 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a. Odnośnie pierwszego z tych przepisów stwierdził, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, bowiem dotyczyła działki nr [...], a działka taka w ewidencji gruntów nie istnieje. Podstawę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. dotyczącą decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa skarżący uzasadnia błędami i brakami, jakie według niego występują w analizie urbanistycznej będącej załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2004r , stwierdzenia nieważności której domagał się L. S. , nie zawiera wad przez niego wskazanych, jak też innych wad stanowiących podstawy stwierdzenia nieważności wymienionych art. 156 § 1 k.p.a., co było przedmiotem szczegółowej analizy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. zarówno w decyzji zaskarżonej jak również w utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2012r. Nr [...]. Przede wszystkim Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie wskazało, że niebranie przez skarżącego udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie kwestionowanej decyzji nie może uzasadniać zarzutu rażącego naruszenia prawa jako podstawy nieważności. Okoliczność taka, jeśli rzeczywiście miała miejsce bez winy strony może stanowić podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. System nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie ( zob. B.Adamiak {w}: B.Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 3. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2000, s. 559). Innymi słowy ta sama okoliczność nie może być podstawą zarówno wznowienia postępowania jak też stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe należy odnieść także do zarzutu, iż w postępowaniu nie brała udziału M. F., która – według skarżącego – była właścicielką działki nr [...] graniczącej z działką objętą przedmiotową inwestycją, zaś organ błędnie uznał za jej właściciela R.T., a także do zarzutu, iż właścicielem działki nr [...] ( podzielonej na działki nr [...] i nr [...]) do 2007r. byli S. i G. małż. G., a nie inwestorzy D. i J. S.. Ubocznie tylko należy wskazać, że ewentualne uchybienia w tym względzie w odniesieniu do innych osób nie naruszają praw skarżącego i tylko te osoby ( pominięte) mogłyby wystąpić z żądaniem wznowienia postępowania. Należy nadto podkreślić, że osoba występująca z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2012r. , poz. 647) nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości objętej planowaną inwestycją. Odnośnie zarzutu niewykonalności kwestionowanej decyzji Wójta Gminy D. z powodu błędnego oznaczenia numeru działki , której ta decyzja dotyczyła trzeba podnieść, że niewykonalność decyzji jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych lub faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. W istocie rzeczy niewykonalność decyzji z przyczyn prawnych mieści się w przesłance z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. ( zob. Kodeks postępowania administracyjnego , Komentarz – M.Jaśkowska, A.Wróbel, Zakamycze 2005, wyd.II). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sytuacja taka nie zachodzi, bowiem obowiązujące przepisy prawa nie zakazują przebudowy dachu na istniejącym budynku mieszkalnym. Z kolei niewykonalność faktyczna oznacza brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych. Za taką przyczynę nie można uznać przywołanego przez skarżącego błędnego określenia numeru działki, na której ma być zrealizowana sporna inwestycja. Gdyby nawet uznać, że taka wadliwość decyzji zaistniała , to należy przypomnieć, że jej przedmiotem jest przebudowa dachu na konkretnym , istniejącym budynku mieszkalnym precyzyjnie oznaczonym w załączniku graficznym do decyzji. Nie zachodzi zatem wątpliwość ( także skarga jej nie wyraża), o który budynek chodzi. Przy bezspornym miejscu usytuowania przedmiotowego obiektu budowlanego nie można zatem uznać, że decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011r. sygn. akt II OSK 1101/10 – dostępny w CBOSA). Chybiony jest także zarzut nieważności kwestionowanej decyzji Wójta Gminy D. z mocy prawa. Skarżący nie przywołuje żadnego przepisu prawa, który by uzasadniał takie stwierdzenie. Powołana w tym względzie okoliczność błędów i braków występujących w analizie urbanistycznej będącej załącznikiem do decyzji , nawet gdyby rzeczywiście występowała, nie mogłaby stanowić o nieważności decyzji z mocy prawa. Mogłaby ona ewentualnie uzasadniać podstawę nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jednakże ogólnikowość i niewskazanie przez skarżącego konkretnych wad analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie pozwala na weryfikację tego zarzutu. Podnoszone w skardze okoliczności dotyczące zarzucanego odprowadzania przez D. i J. małż. S. ścieków na działkę M. F. i do przydrożnego rowu, samowoli budowlanej popełnionej przez małż. S. oraz niewydania inwestorom pozwolenia na budowę wykraczają poza granice sprawy niniejszej dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i nie mogą rzutować na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa a skarga na nią jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz.U. z 2012r. , poz. 270 ze zm.).