II SA/Lu 813/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent stażysta Kinga Górka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 i art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r., poz.169 ze zm.) stwierdziło z urzędu nieważność decyzji wydanej przez Wójta Gminy C. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przyznania P. T. świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie [...] złotych miesięcznie na okres od 1 października 2014 r. do 30 września 2015 r., (uchylonej z dniem [...] Nr [...]). W uzasadnieniu powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w dniu [...] maja 2016 r. wpłynęło do niego pismo Wójta Gminy C. z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...], w którym wskazano zasadność wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydanej przez Wójta Gminy C. z dnia [...] Nr [...], uchylonej z dniem [...] decyzją Wójta Gminy C. z dnia [...] Nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ uczestnictwo P. T. w kwalifikacyjnym kursie zawodowym nie dawało podstawy do przyznania mu świadczenia z funduszu alimentacyjnego z tego względu, że przedmiotowy kurs nie stanowi szkoły w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Po zapoznaniu się z aktami sprawy Kolegium postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wszczęło z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji Wójta Gminy C. W ramach tego postępowania Kolegium ustaliło, że decyzją z dnia [...] Nr [...] organ przyznał P. T. świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie [...] złotych miesięcznie na okres od 1 października 2014 r. do 30 września 2015 r. Świadczenia przyznano na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którym świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18. roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25. roku życia albo (..). Z akt wynika, że P. T. w roku szkolnym 2014/2015 był uczestnikiem pierwszego semestru Kwalifikacyjnego Kursu Zawodowego w zawodzie technik elektryk w Z. S. G. w Ł. Ww. kurs nie mieścił się w definicji szkoły zawartej w art. 2 pkt 13 ww. ustawy. Uczestnictwo w tym kwalifikacyjnym kursie zawodowym nie mogło dawać podstawy do przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego na podstawie art. 9 ust 1 tej ustawy osobie w wieku 18-25 lat. Wprawdzie organ na wniosek P. T. (podjęcie pracy) decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił w trybie art. 155 k.p.a. z dniem [...] decyzję z dnia [...] Nr [...], jednakże ta okoliczność nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, ponieważ jej mocą P. T. w okresie od dnia jej wydania do dnia jej uchylenia pobierał przedmiotowe świadczenia przyznane wskutek błędnej oceny stanu faktycznego, który nie pozwalał na przyznanie tych świadczeń. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy – zdaniem Kolegium – wobec przyznania świadczeń alimentacyjnych mimo braku przesłanek do ich przyznania, doszło do wydania decyzji, która w ustalonym stanie faktycznym i prawnym, obowiązującym w dacie orzekania, rażąco narusza prawo, tj. art. 9 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, co wypełnia dyspozycję przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obligującego do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. P. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie precyzując podstaw i wniosków. Skarżący podniósł, że został wprowadzony w błąd przez urzędnika, który nie przykładał się należycie do swojej pracy i nie zapoznał się z treścią zaświadczenia szkolnego przedstawionego przez skarżącego przy składaniu wniosku o przyznanie świadczeń alimentacyjnych. Skarżący był interesantem i – w odróżnieniu od urzędnika - nie miał obowiązku znać przepisów dotyczących przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Błąd pracownika powoduje dla strony straty finansowe, gdyż obciąża się ją odsetkami, które – jak uważa – są niesłusznie naliczone. P. T. zaznaczył, że jest skłonny zwrócić niesłusznie przyznane mu świadczenie alimentacyjne, jednak odsetkami powinien być obciążony pracownik źle wykonujący swoją pracę. Wskazał nadto, że sprawa niniejsza stanowi ciąg dalszy sprawy sygn. akt II SA/Lu 987/16 (Sąd ustalił, że w sprawie o wskazanej sygnaturze tut. Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] uznającą, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego przyznane P. T. decyzją tego organu z dnia [...] wypłacone w okresie od 1 października 2014 r. do 28 lutego 2015 r. w łącznej kwocie [...] złotych jest świadczeniem nienależnie pobranym oraz nakładającą obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami, które na dzień wydania decyzji wyniosły [...] złotych. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że w świetle art. 2 pkt 7 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, uznanie świadczenia za nienależnie pobrane jest dopuszczalne dopiero wówczas, gdy wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję przyznającą świadczenie poprzez stwierdzenie jej nieważności albo uchylono ją w wyniku wznowienia postępowania). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzająca nieważność decyzji Wójta Gminy C. przyznającej skarżącemu świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie po [...] złotych miesięcznie na okres od 1 października 2014 r. do 30 września 2015 r., przy czym z dniem [...] decyzja przyznająca świadczenie została uchylona na podstawie art. 155 k.p.a. za zgodą strony, która zawiadomiła organ o podjęciu zatrudnienia. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że powyższe uchylenie kwestionowanej decyzji nie wyklucza stwierdzenia jej nieważności ze względu na fakt, że uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. eliminuje ją z obrotu prawnego z datą uchylenia, podczas gdy stwierdzenie nieważności decyzji działa z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od czasu wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności. Jednakże stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją wyjątkową, umożliwiającą usunięcie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych (i niektórych postanowień – zob. art. 126 k.p.a.) dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Ciężar gatunkowy tych wad powoduje, iż w przypadku gdy rzeczywiście wystąpiły, nie wystarczy uchylenie decyzji ze skutkiem ex nunc, lecz trzeba stwierdzić jej nieważność, to znaczy orzec, że od chwili wydania – ex tunc – była ona nieważna (zob. W. Chróścielewski, J. P. Tarno – Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sadami administracyjnymi, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 216). Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma właśnie na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem. Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności z racji ich wyliczenia wyczerpującego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Celnie zostało to ujęte w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 581/83: "stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1" przywołanej w B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 618). W rozpoznawanej sprawie jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. wskazano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznając, że decyzja ta rażąco narusza przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r., poz. 169 ze zm.). W orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994 nr 3, poz. 36, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa jest więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r. sygn. akt III SA 565/95, BS 1997 Nr 2, s. 26). Wskazuje się również, że przy wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" należy brać pod uwagę skutki tego naruszenia – jeżeli skutki naruszenia prawa są "niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności" to dane naruszenie prawa jest "rażącym naruszeniem prawa" (zob. A Zieliński – O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 KPA, Polemiki PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (zob. wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95, Legalis). Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92 i 436-466/92 (ONSA 1993 nr 1, poz. 23) podkreślił, że obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. Obowiązkowi temu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie sprostało poprzestając na arbitralnym stwierdzeniu, że decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] przyznająca P. T. świadczenie z funduszu alimentacyjnego rażąco narusza prawo, tj. art. 9 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, gdyż uczestnictwo w Kwalifikacyjnym Kursie Zawodowym w Z. S. G. w Ł. nie dawało podstawy do przyznania powyższego świadczenia na podstawie wskazanego przepisu osobie w wieku od 18 do 25 lat. Kurs, w którym skarżący uczestniczył nie mieści się bowiem w definicji szkoły zawartej w art. 2 pkt 13 ww. ustawy. Sąd podziela stanowisko organu co do naruszenia przez kwestionowaną decyzję Wójta Gminy wskazanego przepisu art. 9 ust. 1 omawianej ustawy, zgodnie z którym świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – bezterminowo. W rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak też w dacie wydania decyzji, której nieważność stwierdzono) "szkoła" oznacza szkołę podstawową, gimnazjum, szkołę ponadpodstawową i ponadgimnazjalną oraz szkołę artystyczną, w której jest realizowany obowiązek szkolny i obowiązek nauki, a także specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania oraz ośrodek umożliwiający dzieciom i młodzieży upośledzonym umysłowo w stopniu głębokim realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Skarżącemu przyznano przedmiotowe świadczenie z uwagi na to, iż w roku szkolnym 2014/2015 był uczestnikiem pierwszego semestru Kwalifikacyjnego Kursu Zawodowego w zawodzie technik elektryk w Z. S. G. w Ł., co potwierdził stosownym zaświadczeniem. Kwalifikacyjny kurs zawodowy to forma kształcenia zawodowego dla dorosłych, która - stosownie do treści art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943), jest formą zastępującą kształcenie dorosłych w szkołach policealnych. Z art. 2 ust. 2 tej ustawy wynika, że przedmiotowy kurs nie mieści się w pojęciu szkoły. W myśl bowiem tego przepisu, do kategorii szkół należą jedynie: szkoły podstawowe, w tym: specjalne, integracyjne, z oddziałami integracyjnymi i sportowymi, sportowe i mistrzostwa sportowego, gimnazja, w tym: specjalne, integracyjne, dwujęzyczne, z oddziałami integracyjnymi, dwujęzycznymi, sportowymi i przysposabiającymi do pracy, sportowe i mistrzostwa sportowego, szkoły ponadgimnazjalne, w tym: specjalne, integracyjne, dwujęzyczne, z oddziałami integracyjnymi, dwujęzycznymi i sportowymi, sportowe, mistrzostwa sportowego, rolnicze i leśne oraz szkoły artystyczne. Uczestnictwo w kwalifikacyjnym kursie zawodowym nie dawało zatem podstawy do przyznania wnioskodawcy świadczenia z funduszu alimentacyjnego, o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło się jednak od przedstawienia argumentacji przemawiającej za oceną naruszenia prawa kwestionowaną decyzją Wójta Gminy C. jako mającego charakter rażący, nie odnosząc się w ogóle do wskazanych wyżej przesłanek pozwalających na taką kwalifikację naruszenia prawa. Tymczasem już oczywistość naruszenia prawa powyższą decyzją może budzić wątpliwość, skoro dla ustalenia, czy Kwalifikacyjny Kurs Zawodowy w zawodzie technik elektryk w Z. S. G. w Ł. mógł być uznany za szkołę, nauka w której uprawniała do przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, nie była wystarczająca definicja szkoły zawarta w art. 2 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, lecz potrzebne było sięgnięcie także do przepisów ustawy o systemie oświaty, co uczynił Wójt Gminy we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Znamienne jest przy tym, że sam organ przyznając P. T. świadczenie, błędnie ocenił jego sytuację prawną. Nie można też wykluczyć, iż mylący był fakt, że Kwalifikacyjny Kurs Zawodowy prowadzony był w ramach Z. S. G. w Ł. Kolegium nie dokonało także oceny pozostałych przesłanek przemawiających za ewentualnym stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji, zwłaszcza w aspekcie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, jak przede wszystkim zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kpa) i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej (art. 8 k.p.a.). Z powyższych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana bez należytego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy naruszając przez to przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a w konsekwencji także art. 156 § 1 pkt 2 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej uwagi i rozstrzygnie sprawę stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wójta Gminy C. czyniąc stosowne ustalenia w zakresie oczywistości naruszenia prawa, a także charakteru przepisu, który został naruszony oraz racji ekonomicznych i gospodarczych, czyli skutków, które wywołuje decyzja. W tym stanie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.